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重视铁路领域政府与市场关系的处理

  作者:北京交通大学经济管理学院张梦龙 荣朝和

    党的十八大报告明确要“全面深化经济体制改革”,并指出经济体制改革的核心是“处理好政府和市场的关系”,强调“必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”。以上论断,直指政府和市场关系调整这一改革的主题,为深化垄断行业等重要领域的改革指明了方向。铁路作为国民经济的基础设施和拉动经济增长的重要力量,应当进一步加强行业属性等经济分析,在如何调整处理政府和市场关系上当好“探路者”,为落实政企分开、政资分开的行业改革要求,增强发展的动力与活力创造条件。

  铁路领域处理好政府和市场关系,应当首先进一步明确铁路的性质。在建立社会主义市场经济的改革探索中,任何一个行业的基本属性都应首先予以明确定位。行业的基本属性主要由所提供的物品属性决定,按竞争性和排他性的标准衡量,实际上就是以上述行业提供的产品或服务是应当划分为公共物品还是私人物品,或者说是以公共物品属性为主还是私人物品属性为主的产品属性定位的问题。我们不能笼统地讲在一个经济体中应当如何处理政府和市场的关系,而是应当根据不同领域、不同行业具体的技术经济特征,来确定政府和市场双方的行为,发挥好市场和政府各自的作用。迄今为止,对铁路运输业在市场经济中的定位,是属于公益性行业还是需按市场化经营,我国其实并未明确给定。铁路市场化改革的总体方向是正确的,铁路改革也已经取得了一定进展,但是,鉴于铁路是一个比较复杂的系统,改革要继续深化仍面临诸多难题,其中最关键的问题恐怕是:行业多重属性的定位比较模糊,进而导致政府和市场发挥作用的界限不够清晰,成为我国铁路政企难以分开、改革长期处于“胶着”状态的深层原因。

  铁路领域处理好政府和市场的关系,必须对行业属性进行合理分解。铁路作为基础设施和大众化的交通工具,既具有较强的私人性、商业性、效益性等私人物品的一般特性,同时其若干领域和环节又具有一定的公共性、公益性、公平性等公共物品、准公共物品的常见特性。鉴于行业的多重属性和网络型基础产业生产组织上的复杂性,铁路领域政府和市场关系的调整处理存在区别于一般工商业和竞争性行业的特点。目前还没有哪一个国家真正做到将铁路完全推向市场的事实表明,作为兼具私人物品属性和公共物品属性的特殊行业,铁路其实不可能完全市场化,或者说不可能完全走向市场,必然存在一个政府供给和市场供给的合理的市场边界。在国家对铁路基本属性未给以明确定位和对相应属性进行区分的情况下,铁路在面对市场时,很难自行制定公益性与商业性的区分标准,公益性运输的责权关系和补贴机制也难以确定。一直以来,实际上是由铁道部和各铁路局在同时承担着行业公益性和商业性的双重职责,兼顾着实现企业经济效益和社会效益的双重任务。可见,公益性铁路与以盈利性为目的的商业性铁路,以及公益性运输和以盈利性为目的的商业性运输的明确区分和分离即“公商分离”,按物品属性对行业进行分类管理和投资、建设、运营,是铁路今后改革的重要方向。

  铁路领域处理好政府和市场的关系,需关注物品属性对改革先行步骤的影响。铁路改革应当选取哪些环节率先突破?“政企分开”无疑是一个重要方面,但政企分开其实也是一个目标要求,准备条件还需回到改革的原点,对行业以及行业内部各业务环节的物品属性作出具体分析,按照行业属性分解即“公商分离”的要求设计改革方案,其中受物品属性影响的若干先行改革是值得关注的:

  一是明确铁路历史债务的承担主体。由谁来承继和承担大规模铁路建设形成的巨额债务,是今后铁路改革无法回避的现实问题。政府和市场关系处理的精髓是明确政府的角色与职能定位,鉴于铁路是一个公共物品属性比较突出的基础产业,显著的正外部性和效益溢出现象不应受到忽视,除政策法规、路网规划、行业监管等一般职能外,对整体上公益性铁路的公共投资是政府职能的内在要求。建立统一的铁路产业投资基金,指定某公共机构或不直接以盈利为目的的经济组织承继铁路长期形成的历史债务,是改革过渡期的一项政府职责。

  二是建立公益性铁路的补偿机制。公益性是公共物品及其外部性在铁路的集中反映,涉及到某种程度的非竞争性、局部的非拥挤性、生产和消费上的不可分割性,以及普遍服务的要求等。铁路公益性具有多样性的特点,表现为不同地区、不同线路、不同业务环节、不同季节的差异性。在铁路企业成为市场主体的过程中,应首先就公益性运输的界定和补贴额度的确定、补贴方式的选择和补贴的分担作出明确规定。针对铁路公益性的多种表现制定公开、透明的补偿机制和补贴标准,既有利于铁路算清成本账,也有利于调动包括社会资本等各方面力量投资兴路的积极性。

  三是率先在商业性环节引进民间投资。无论是铁路建设还是铁路运营,必须着力激发各类市场主体发展新活力。只有明确哪些环节应当由政府负责,哪些环节可以真正走向市场,并着力解决调度权集中、清算内部化、统一定价等网络型基础产业特有的技术难题,才能确保民间资本对盈利的可预期性,促进鼓励和引导民间投资“新36条”在铁路的落地。鉴于铁路引进民间投资初期和合资铁路、民营铁路起步后,一般规模都不可能太大,铁路引进民间投资在商业性环节则相对比较容易。因此,铁路应坚持商业性优先的原则,在拥挤性强、运量集中、经济发达地区的城际铁路和铁路多元经营等环节,先行引进民间投资,率先走向市场。

  (本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国综合交通运输体系研究”〔07JZD0012〕和国家自然科学基金项目“基于交通/物流时间价值的经济时空关系研究”〔41171113〕的部分成果)

[责任编辑:李贝]
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