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农村承包土地经营权抵押改革的现实困境

2016-09-30 14:42 来源:人民论坛  我有话说
2016-09-30 14:42:47来源:人民论坛作者:责任编辑:康慧珍

  作者:北京工商大学法学院 金秋 户盼盼

  十八届三中全会提出了农村承包土地经营权流转制度改革新的部署。根据会议精神,2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,随后于2015年国务院下发了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。依据上述文件,中国人民银行等五部委在2016年3月15日下发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,并在各试点地区开始落实。从中国的现实出发,需要进一步完善中国农村社会保障制度,在现有物权法律制度基础上,完善承包土地经营权这一用益物权,并改革和完善土地纠纷解决机制。

  完善农村社会保障制度是推进承包土地经营权抵押改革的前提

  完善的社会保障制度是推动中国农村承包土地经营权流转改革的重要制度基础,有效的社会保障制度为社会经济提供良好的发展空间,是市场经济“优胜劣汰”机制的缓冲器,保障每个市场主体基本生存的物质基础,促进市场经济的良性发展和维护经济公平、安全。

  纵观国外社会保障制度的发展,各国相关制度都在近些年做出了切实的改进:英国政府对社会保障的改革取得了显著的效果,包括改革失业保险体系、医疗制度、养老保险体系,加强对弱者的保护,提高管理与服务水平,减少支出漏洞;德国社会保障制度的改革主要是设法增加保险收入、扩大社会基金积累以及尽可能减少保险支出、减轻国家财政负担;美国政府则是有选择地集中解决老年人和贫困人口的基本生活需求。从西方国家社会保障的实践经验来看,有以下几点值得我国借鉴:一是社会保障制度的建立以维护人的基本尊严为出发点;二是着重保护经济弱势群体,尤其是失业者、农民权益等;三是社会保障制度要与本国的经济发展水平相一致,在国家财政的合理承受范围内;四是社会保障制度要正确处理好公平和效率的关系。

  而就我国的农村社会保障现状而言,首先,农村最低生活保障的覆盖范围较窄;其次,在实施农村社会保障制度的过程中,政府责任不清晰,职能缺失;再次,农村社会保障管理体制不顺,运行难度高。总之,我国农村社会保障制度仍属于发展完善阶段,而仅仅依靠政府的财政支持是不够的,必须从市场角度加快和加强农村社会保障的公平性和效率性。《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》允许农村承包土地经营权抵押进入市场机制,完善农村土地权利,在促进农村土地流转的同时提高农村的土地利用效率。但不可否认,我国作为农业大国,土地是农民的最重要财产,对社会保障制度尚不发达的农村来说,土地确实对农民具有社会保障功能,从这个角度而言农村承包土地经营权抵押在一定程度上会弱化农村土地的保障功能。因此,农村承包土地经营权抵押的有效实施必须有完备的社会保障制度与之相匹配。

  完善承包土地经营权的物权保护法律规则

  十八届三中全会、四中全会的文件都明确提出要在我国农村推行“三权分置”的经营模式,与之形成呼应的是,《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》确立了承包土地经营权的流转方式。显然,中央文件中提到的“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”这种三权分置,核心就是要引入经营权。现在要在法律上建立的经营权和相关法律规则,是设置在集体所有权和农户土地承包经营权之上的权利,而这两种权利的全部法律意义必须清晰,尤其是立法者或者决策者对于上述两种权利面临的问题更应该清晰把握。

  就集体所有权来说,我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》,以及涉及土地的各种法律比如《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》等都有明确的规定,虽然这些法律制定的时间有所不同,但是都把这种权利定义为我国农村集体经济组织享有的所有权。值得注意的是,2007年《物权法》特别强调,该权利是农村集体经济组织的“成员集体”享有的权利,相比以前的法律规定,该法强调了集体成员集体所享有的权利,主要是他们作为共同体享有的关于土地所有权如何行使的一系列重要的决定权。在理解“三权分置”问题时,不可避免地要面临农村集体组织形态及其所有权的法律问题。但是关于农村土地的集体所有权,事实上我国法律从来没有十分明确地规定它的法律定义。而且如上所述,《物权法》的规定和其他法律的规定还略有差异。最关键的是“农民集体”或“农村集体经济组织”的法律主体形态,现行法律均无明确规定。

  基于我国目前农村土地制度现实的考量,农村集体经济组织法人化的改革思路更加符合目前中国农村土地主体制度发展的实践,在操作上也更加有经验可资借鉴,更加切实可行。但是对于法人化改革思路还要注意以下问题。首先,基于私权保护理念改革我国农村集体经济组织形式已经成为理论界多数人的共识,只有基于私权保护理念,明晰集体经济组织所有权关系,中央文件中保护农民权益的改革思路才有可能成为现实。其次,我们要进一步研究在集体经济组织法人化设计的条件下,如何发挥农村集体经济组织的制度效用,申言之,我们需要在中国农村经济改革的背景之下,革除过去集体经济组织的弊处,发挥集体经济组织的制度优越性。

[责任编辑:康慧珍]

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