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宪法视野下的国家治理

2016-10-09 13:16 来源:《国家行政学院学报》  我有话说
2016-10-09 13:16:46来源:《国家行政学院学报》作者:责任编辑:张鑫

  作者:国家行政学院 任进

  [摘要]依法治国是坚持和发展中国特色社会主义制度的本质要求和重要保障,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,而国家治理体系是党领导下治理国家的制度体系。宪法作为国家制度的核心内容和保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法,对实现国家治理体系的现代化具有重要意义。要更加重视发挥宪法在国家治理中的作用,在国家治理体系现代化进程中推动宪法发展,并通过宪法实施保障国家治理体系现代化。

  [关键词]宪法作用;国家治理;宪法发展;宪法保障

  [中图分类号]D911[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2014)06-0055-05[收稿日期]2014-10-30

  [基金项目]国家行政学院2014年咨询课题“以法治思维和法治方式推动改革发展研究”阶段成果

  [作者简介]任进,国家行政学院法学教研部教授、博士生导师,主要从事宪法与国家制度、组织法和央地关系等研究.

  十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义制度的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。同时,强调要健全宪法实施和监督制度。为此,要更加重视发挥宪法的作用,坚持依照宪法推进国家治理体系现代化,推动宪法发展,保障宪法实施。

  一、宪法在推进国家治理体系

  现代化中的重要作用1954年宪法是新中国第一部宪法,至今已经60周年;1982年宪法作为我国现行宪法,公布实施至今已经30多年了。宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果。

  党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略;十八大要求更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。

  十八届三中全会提出“国家治理体系”的概念;十八届四中全会通过的《决定》把依法治国提到实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求的高度。这表明了国家治理与法治的密切关系。所谓“国家治理体系”,是“在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]

  “国家治理”不完全等同于西方政治学上的“治理”(governance)。20世纪90年代,西方学者采用“治理”一词,强调多元主体、多中心治理,并且主张社会自治以及社会组织与政府的共治。全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,在该报告中对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”1998年,英国学者格里·斯托克(Gerry Stoker)对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出,对作为一种理论的治理,其要义主要是指一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系。[2]

  从我国法学和政治学意义上理解,国家治理体系不仅是国家机关对社会的管理,包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系,而且还涉及执政党的领导。具体地说,“治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织,党、人大、政协等多元主体一起进行国家的治理,而不是仅仅依靠一种力量。”[3]

  党的十八届三中全会决定对于“治理”概念的运用,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的根本要求,汲取了中国传统文化治国理政的合理内核,扬弃性地吸收了西方“治理”概念的有益要素,实质上是在邓小平战略思想的基础上特别是中国特色社会主义理论体系框架和背景下,对党如何领导人民治理国家的科学概括和理论阐述。它表明,推进国家治理体系现代化,首先要体现民主,使公共治理和制度安排能保障主权在民或人民当家作主,维护人民意志和主体地位;第二,依法执政、依法治国、依法行政的水平是国家治理体系现代化的必然要求,要保障宪法和法律成为国家治理的最高权威;第三,要有效维护社会稳定和社会秩序,增进公共利益和公民权益。同时,现代国家治理体系,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排要作为一个统一的整体相互协调、共同推进。

  习近平指出:“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安,还是要靠制度,靠我们在国家治理上的高超能力,靠高素质干部队伍。推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规;要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能。”[4]

  十八届三中全会通过的《决定》指出,宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法,具有最高权威;四中全会通过的《决定》指出:坚持依法治国,首先是坚持依宪治国,要健全宪法实施和保障制度,因此,推进国家治理体系现代化,需要全面贯彻落实依法治国基本方略,用法治精神构建国家治理体系,通过国家治理体系现代化为全面建成小康社会提供国家制度的基础。由于宪法在整合国家权力、政治架构和权力运行,促进国家统一、民族团结,推动经济发展、社会进步和国家长治久安等方面,具有重要的功能,故而,宪法在推进国家治理体系现代化中,必将发挥更加重要的作用。

  二、推进国家治理现代化要依法

  进行特别是依宪进行国家治理体系在国家的层面,主要体现在法治建设上。而法治是人类在长期历史发展过程中总结和概括的治国原理,是现代社会文明进步的标志,也是我国的一项宪法原则。全面推进依法治国,是中国共产党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我国政治体制改革的重要成果。习总书记指出:“宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。依法治国,首先是依宪治国。”[5]

  一般认为,依法治国所依之“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等,依法治国所依之“法”包括而且首先是指宪法,“依宪治国”是“依法治国”的题中应有之义。但在提出“依法治国”时,为什么还要特别强调“依宪治国”呢?

  这是因为,法治有形式意义的法治和实质意义的法治的区分。法治在形式意义上,是指依法律制约国家权力,强调“法律之治”;在实质意义上,则是指依宪法制约国家权力,强调“宪法之治”。与以往的依法治国(行政法国家)的形式主义法治国家理念相比,这种依宪治国(宪法国家)的实质主义法治国家理念,不仅要求依法行政,还强调依宪行政,并将监督制约对象从行政权扩及立法权和其他公权力,切实有效保障公共利益、公民基本权利和社会秩序,从而丰富了“法治国家”的内涵,奠定了依宪治国的理论基础。但依宪治国与西方宪政体制本质上是不同的。

  当前,我国正处于全面建成小康社会的关键期、全面深化改革的攻坚期和社会矛盾的凸显期,需要进一步解放思想、更新观念,突破利益固化藩篱,综合考虑人民根本利益、现阶段公众共同利益和不同群体特殊利益的关系。而执政党的主张、国家意志和人民利益愿望要通过宪法这样的平台表达出来,并用以规范人们的行为、设定价值目标、凝聚社会共识、协调利益关系;通过宪法实施来推动发展、深化改革、化解矛盾和维护稳定。

  按照文明发展可以分为器物层面、制度层面和精神文化层面的理论,过去我们说的现代化,是工业、农业、科学技术和国防的现代化,主要是一种器物层面的现代化,而新目标是从国家制度层面提出的涉及整个国家体制的综合意义的国家治理体系的现代化,是检验一个国家的基本制度是否比较完善、比较定型的重要标志。习近平总书记在四中全会《决定》的说明中专门强调:“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威,必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。”[6]我国是一个有13亿人口的大国,要实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安,最根本的还是要靠法治。依法进行国家治理特别是依宪法治理国家,才能从根本制度上推进国家治理体系的现代化。

  三、推进国家治理体系现代化

  要特别重视依宪执政国家治理体系是党领导下治理国家的制度体系。党的十六届四中全会强调必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式。所谓依法执政,是指作为执政党的中国共产党在宪法和法律规定的框架下领导国家政权及其运作。

  新中国成立60多年来,中国共产党已从一个领导人民进行新民主主义革命夺取政权的党转变成为领导人民执掌全国政权并长期执政的党,从一个在相对落后的国内环境和相对封闭的国际环境下探索进行社会主义建设的党转变成为一个在新的形势和开放条件下建设中国特色社会主义事业的党。中国共产党的领导是历史的选择、人民的选择,但党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的,要在新的历史条件下实现长期执政、永续执政,必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。

  坚持党的领导是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在,是全面推进依法治国的题中应有之义,而对执政的中国共产党而言,维护宪法尊严和保障宪法实施,是一项重大的政治原则问题。习总书记指出:坚持党的领导,要更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法执政,关键是依宪执政。新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。[7]

  四中全会《决定》指出:坚持依法执政首先是坚持依宪执政。宪法确立了中国共产党的地位,坚持依宪执政,才能抓住执政的根本;宪法确立人民是国家一切权力的归属者,坚持依宪执政,才能践行中国共产党立党为公、执政为民的执政理念;宪法是各政党、各社会团体的根本活动准则,坚持依宪执政,才能保证执政行为不超越宪法,并获得根本法的保障;宪法,也主要是宪法,规范了执政党、国家和人民的关系,将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,坚持依宪执政,使依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,有利于从根本上全面推进依法治国和国家治理体系的现代化。

  各个国家由于其历史、文化传统和经济、社会和政治状况的差异,决定了它们走不同的道路。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。随着全面推进依法治国方针的确立,应当将党的领导、人民民主与依法治国更加紧密结合,注重发挥法律特别是宪法在国家治理和社会管理中的作用。在推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的大背景下,发展、完善宪法,应以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性、完善国家基本制度、保障公民基本权利、规范国家机构的权力结构和运行为重点,健全宪法实施和宪法监督制度。

  四、在推进国家治理体系现代化

  进程中发展宪法1982年宪法公布施行以来,在宪法指导下,我国改革开放和现代化建设取得了重要的成就。为了更好地适应改革开放和现代化建设的需要,1988年七届全国人大一次会议、1993年八届全国人大一次会议、1999年九届全国人大二次会议和2004年十届全国人大二次会议,分别对宪法的个别条款和部分内容作了必要的修正。

  随着改革开放和现代化建设向更深层次发展,现行宪法在有些方面已不能适应发展和完善社会主义制度、推进国家治理体系现代化的要求。

  根据实践中取得的重要的新经验和新认识,应及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充。按四中全会《决定》,要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。

  与此同时,现行宪法对以下主要内容可以考虑修改:

  (1)关于宪法指导思想。根据十七大、十八大报告,中国特色社会主义理论体系,是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的科学理论体系,是对马克思列宁主义、毛泽东思想的坚持和发展,是不断发展和开放的理论体系。因此,有必要考虑将宪法序言第七自然段中“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想”和科学发展观进行概括,并将中国特色社会主义理论体系包括国家治理体系的理论完整写入宪法序言。这样修改,将为中国特色社会主义理论体系包括国家治理体系理论在国家的指导思想地位,提供宪法依据,也为今后丰富、发展中国特色社会主义理论体系包括国家治理体系理论奠定宪法基础。

  (2)关于国家发展目标。到2020年,我国将全面建成小康社会。经过这个阶段的建设,再继续奋斗几十年,到本世纪中叶基本实现现代化,把我国建成富强、民主、文明、和谐和法治的社会主义现代化国家。因此,有必要在宪法序言中将相关内容修改为“全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,把我国建设成为富强、民主、文明、和谐和法治的社会主义现代化国家”。

  (3)关于宪法监督机构。1993年修宪时,针对在宪法第70条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的建议,中共中央指出:“根据宪法第七十条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会,宪法可以不再作规定。”[8]所以,可考虑在宪法中增加规定:“国家设立宪法监督专门机构。宪法监督专门机构的组织、职权和程序由法律规定。”

  此外,还应按照四中全会《决定》的要求,建立宪法宣誓制度,完善中央与地方关系包括事权和财权关系、地方立法权的规定以及健全国家司法体系、公民基本权利等条款。

  五、宪法对推进国家治理体系现代化的保障

  推进国家治理体系现代化要特别注重宪法实施的监督和保障。由于各国的历史传统、政治体制与宪法文化的不同,各国采取的宪法实施监督和保障制度不尽相同。按照我国宪法的规定,全国人大及其常委会监督宪法实施,这体现了全国人大是最高国家权力机关、代表人民统一行使国家权力的制度设计。同时应当看到,我国宪法实施中还存在一些问题,如保证宪法实施的监督机制和具体制度不健全,有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在,执法司法等方面滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法的问题时有发生,领导干部的宪法思维、法律素质和公民权利意识不强等。

  习总书记指出:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作,要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,落实依法治国基本方略,加快建设法治国家。[9]

  十八大要求各级领导干部提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。其中,领导干部的宪法思维尤其重要。卢梭有言:“一切法律之中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里。”[10]四中全会《决定》要求坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,并对领导干部遵守宪法法律提出新要求。

  宪法是治国理政的基本方式,也是全面深化改革、推动发展的基本遵循。习总书记指出,要准确、有序、协调推进改革,特别是该得到法律授权的不要超前推进。[11]习总书记还特别强调,凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用。[12]随着以宪法为统帅的法律体系的日臻完善,推进任何层面、任何领域的重大改革,于法有据是基本前提。鼓励敢闯敢试、敢想敢干与国家治理体系现代化并行不悖,但以改革的名义,打政策的擦边球、碰法律的高压线,与法治国家的发展方向不符。

  进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平,对推进国家治理体系现代化意义更大。在全面深化改革、推动发展进程中,各级国家机关要有法治思维特别是宪法思维,处理好改革发展与宪法的关系。十二届全国人大常委会多次修改法律、决定授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施有关法律规定、决定废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》、通过《关于调整完善生育政策的决议》以及决定设立国家宪法日和修改《立法法》将立法权扩大到设区的市,都体现了运用宪法思维深化改革、推动发展的努力。

  十八大以来,推行地方政府及其部门的权力清单制度和责任清单制度,实行“法无授权不可为”、“法定职责必须为”,对相对人特别是市场主体逐步实行负面清单管理,使之“法无禁止皆可为”,这体现了职权法定和以人为本的宪法精神,实际上也坚持了依法行政必须维护宪法权威的原则和推进政府治理现代化的要求。

  保障宪法实施,推进国家治理体系现代化,司法机关是一道重要防线。加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,要求各级国家审判机关、检察机关落实宪法原则,坚持公正司法,不断提高司法公信力,维护人民宪法权益,完善人权司法保障制度,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

  [参考文献]

  [1] [4]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N] .人民日报,2014-01-01.

  [2]Gerry Stoker, Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal No 155, March 1998.

  [3]杨伟民.句句是改革字字有力度[N] .人民日报,2013-11-15.

  [5][7][9]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会上的讲话[N] .人民日报,2012-12-05.

  [6]习近平.关于四中全会《决定》的说明[N].人民日报,2014-10-29.

  [8]中共中央关于修改宪法部分内容的建议的说明.宪法修正案学习辅导读本[M] .北京:中国青年出版社,1999年.103.

  [10] [法]卢梭著,何兆武译.社会契约论[M] .北京:商务印书馆,2003.70.

  [11]习近平在山东考察[N] .人民日报,2013-11-29.

  [12]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议[N] .人民日报,2014-03-01.

[责任编辑:张鑫]
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