新常态下的财政变革

2016-10-19 18:19 来源:《国家治理》周刊  我有话说
2016-10-19 18:19:57来源:《国家治理》周刊作者:责任编辑:赵伟露

  作者:武汉大学经济与管理学院教授 卢洪友

  财政“既有模式”难以为继

  1978年中国开启的渐进式市场化改革进程,在财政层面,针对统收统支、高度集中的财政管理体制,以“减税、放权、让利”为主线调整政府与企业分配关系,这一政策一直延续到1993年,期间财政收入占GDP比重持续下降,在“谷底”时这一比重已不足10%;1994年,以提高“两个比重”为主线的税制和分税制改革,使财政收入占GDP比重开始了“V”型反转。此后,在GDP高速增长的同时,财政收入又连年大幅超GDP增长,政府收入宽裕、支出宽松、管理松弛的“好日子”一直持续了20年,笔者把这一阶段界定为财政“既有模式”。然而,时至今日,财政“既有模式”已难以为继、不可持续。

  粗放式经济增长方式难以为继。过去的20年,中国GDP增长速度接近甚至超过两位数,国家财政经济能力也迅速增强。1994年全国GDP只有46759亿元,全国财政总支出只有5792亿元;2014年全国GDP达636463亿元,仅一般公共预算收入就高达15.43万亿元,应该肯定中国经济社会发展取得了巨大成就。但也要清醒地认识到,高投资、高资源能源消耗、高环境污染、低劳动力成本、低土地成本、低居民消费所付出的巨大代价,甚至需要几代人偿还,粗放式经济增长面临的资源环境承载能力已达到极限。

  税收收入连年大幅超GDP增长难以为继。1994年中国的税制改革,建立了以商品服务税为主的税制结构,其中增值税、消费税、营业税等间接税占税收收入的70%左右,而且由企业缴纳;所得税、财产税等直接税占比极低。间接税属于价内税,税款包含在商品服务价格之中,不管成本高低、消耗大小、盈利能力强弱,只要有GDP,就有商品服务税,由此导致税收以每年20%左右的速度增长,有的地方甚至超过30%,这在中外财政史上都是极其罕见的。但随着经济增长放缓、经济结构调整、税制改革深化,如此超高速税收收入增长恐将成为过去。

  土地财政、政府债务、政府收费等非税收入大幅增长难以为继。即使税收收入如此超高速增长,也难以满足政府开支需要。于是,土地财政愈演愈烈,隐性和显性的地方政府债务几近失控,行政审批事项越来越繁杂,公共垄断范围越来越大,政府性基金与收费项目越来越多。“欲盛费则广,费广则赋重,赋重则民怨,民怨则国危”,竭泽而渔、杀鸡取卵的方式不仅不可持续,而且对治国安邦来说,是极其危险的。而由此积累的财政风险更是需要若干年才能得以消化。

  财政政策对粗放式经济增长所起的“火上浇油”助推作用难以为继。财政经济“既有模式”的机制是“经济高速增长—财政收入大幅超经济增长—财政支出超财政收入增长”,其财政缺口,中央政府通过发行国债弥补,地方政府则通过显性或者隐性负债、土地财政等多种渠道弥补。政府不仅当年收入当年花光,还寅吃卯粮,负债运行,如此年复一年,水涨船高,使得政府与企业和居民收入之间的关系、中央财政与地方财政之间的关系以及各级政府自身的财政收支关系,都越绷越紧,对过热的粗放式经济增长则起了“火上浇油”的助推作用。

  政府财政治理随意性难以为继。政府财政治理随意性大,预算透明度低,政府预算不完整。从政府预算到部门预算再到单位预算,普遍存在着预算编制粗糙、预算审批流于形式、预算执行过程中的随意追加追减频繁、自由裁量权宽泛等问题。行政色彩浓重、法治化和民主化程度不足等缺陷,与全面依法治国的理念及制度安排相距甚远,影响国家治理能力的提升,亟待加快改进。

  认识和适应新常态下财政变革的重要性

  财政收入与GDP大致同步增长,年度之间略高于或者略低于GDP增长,将是正常、合理的财政经济现象

  从经济增长层面看,中国经济正从高速增长转向中高速增长、从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长、从要素投资驱动转向创新驱动的新常态。国民经济转型将从根本上影响财政收入增长,对此,应该有清醒的认识;从分配层面看,在国民收入“蛋糕”既定下,政府收入与居民收入和企业收入之间是此增彼减的关系,税收收入大幅超经济增长,事实上是以牺牲居民收入和企业收入的合理增长为代价的。如果偶然出现在某个财政年度是难免的,但如果这种情形持续10年、20年,就会形成一种趋势性变化,它将直接降低居民消费水平和企业积累能力,并将改变市场配置与政府配置、私人品与公共品、私人部门与公共部门之间的配置结构,不符合市场在资源配置中发挥决定性作用的改革方向。中国经过20多年的财政收入连年大幅超经济增长,财政收入水平已经跃上了一个极大的“台阶”——宽口径财政收入占GDP的比重已高达30%以上,接近发达国家的水平;从转方式、调结构、惠民生的大局看,在未来相当长时期内,在考虑价格因素情况下,中国财政收入应该与GDP保持大致的同步增长,年度之间略高于或者略低于GDP增长,都是正常的,这也将成为财政收入增长的常态化特征。

  在财政“紧运行”约束下,“兜住”、“兜牢”民生底线的财政支出刚性将日益增强

  在经济高速增长过程中,各类民生事业发展相对滞后,教育、卫生、文化、社会保障、就业、科技、环境保护等各类基本公共服务的供给水平低、均等化水平低。随着中国经济社会结构的深刻变化,社会阶层分解、分化加深,公民权利意识不断增强,基本公共服务与政府责任和公民权利“挂钩”,与户籍、职业、居住地等公民身份特征“脱钩”是必然趋势。因此,各级政府“兜住”、“兜牢”民生底线的财政支出刚性将变得越来越强,民生性支出压力将持续增大,而且将伴随中国整个工业化、城镇化进程。对此,我们必须有清醒认识,在经济下行、财政收入回落的情况下,未雨绸缪、从长计议,将着力点从单纯追求财政支出规模扩张(2015年全国预算支出总规模已达17万亿),转为着力于科学配置、优化结构、创新方式、提高效率,以此来规避、化解财政风险,将成为财政支出的另一常态化特征。

  财政调节将由顺周期转为逆周期、由追求年度预算平衡转为跨年度平衡

  自1929年世界经济大萧条、1933年“罗斯福新政”、1936年凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》以来,西方发达国家一直采取逆周期财政政策:通过设置具有显著累进性的所得税以及具有随经济波动而自我调节的公共服务、社会福利、社会保障等“内在稳定器”机制,配合以“相机抉择”机制,“熨平”经济运行的周期性波动,促进充分就业和稳定经济增长,应该说这一财政政策在“需求管理”中取得了显著成效。然而,在发展中国家,财政政策大都是顺周期的,中国则更为明显。年度预算平衡机制是“多收多支、少收少支”。分税制和税制改革以来,大部分年份是使用“多收多支”,当年花光用光,年终突击花钱,明年另起炉灶。经济进入新常态后,经济运行波动将加大,财政收入增长将回落,客观上需要建立和实施“以丰补歉”、“多收少花、少收多花”的财政调节机制,对经济运行波动起缓冲作用。在制度安排上,迫切需要加快建立“跨年度预算稳定调节基金”、“内在调节器”机制,以及编制中长期财政计划等,以应对经济新常态。使政府预算处于周期性、动态平衡之中,而不再单纯追求年度的、静态的预算平衡,将成为财政平衡的新模式。

[责任编辑:赵伟露]

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