新常态下的财政变革

2016-10-19 18:19 来源:《国家治理》周刊  我有话说
2016-10-19 18:19:57来源:《国家治理》周刊作者:责任编辑:赵伟露

  作者:武汉大学经济与管理学院教授 卢洪友

  财政“既有模式”难以为继

  1978年中国开启的渐进式市场化改革进程,在财政层面,针对统收统支、高度集中的财政管理体制,以“减税、放权、让利”为主线调整政府与企业分配关系,这一政策一直延续到1993年,期间财政收入占GDP比重持续下降,在“谷底”时这一比重已不足10%;1994年,以提高“两个比重”为主线的税制和分税制改革,使财政收入占GDP比重开始了“V”型反转。此后,在GDP高速增长的同时,财政收入又连年大幅超GDP增长,政府收入宽裕、支出宽松、管理松弛的“好日子”一直持续了20年,笔者把这一阶段界定为财政“既有模式”。然而,时至今日,财政“既有模式”已难以为继、不可持续。

  粗放式经济增长方式难以为继。过去的20年,中国GDP增长速度接近甚至超过两位数,国家财政经济能力也迅速增强。1994年全国GDP只有46759亿元,全国财政总支出只有5792亿元;2014年全国GDP达636463亿元,仅一般公共预算收入就高达15.43万亿元,应该肯定中国经济社会发展取得了巨大成就。但也要清醒地认识到,高投资、高资源能源消耗、高环境污染、低劳动力成本、低土地成本、低居民消费所付出的巨大代价,甚至需要几代人偿还,粗放式经济增长面临的资源环境承载能力已达到极限。

  税收收入连年大幅超GDP增长难以为继。1994年中国的税制改革,建立了以商品服务税为主的税制结构,其中增值税、消费税、营业税等间接税占税收收入的70%左右,而且由企业缴纳;所得税、财产税等直接税占比极低。间接税属于价内税,税款包含在商品服务价格之中,不管成本高低、消耗大小、盈利能力强弱,只要有GDP,就有商品服务税,由此导致税收以每年20%左右的速度增长,有的地方甚至超过30%,这在中外财政史上都是极其罕见的。但随着经济增长放缓、经济结构调整、税制改革深化,如此超高速税收收入增长恐将成为过去。

  土地财政、政府债务、政府收费等非税收入大幅增长难以为继。即使税收收入如此超高速增长,也难以满足政府开支需要。于是,土地财政愈演愈烈,隐性和显性的地方政府债务几近失控,行政审批事项越来越繁杂,公共垄断范围越来越大,政府性基金与收费项目越来越多。“欲盛费则广,费广则赋重,赋重则民怨,民怨则国危”,竭泽而渔、杀鸡取卵的方式不仅不可持续,而且对治国安邦来说,是极其危险的。而由此积累的财政风险更是需要若干年才能得以消化。

  财政政策对粗放式经济增长所起的“火上浇油”助推作用难以为继。财政经济“既有模式”的机制是“经济高速增长—财政收入大幅超经济增长—财政支出超财政收入增长”,其财政缺口,中央政府通过发行国债弥补,地方政府则通过显性或者隐性负债、土地财政等多种渠道弥补。政府不仅当年收入当年花光,还寅吃卯粮,负债运行,如此年复一年,水涨船高,使得政府与企业和居民收入之间的关系、中央财政与地方财政之间的关系以及各级政府自身的财政收支关系,都越绷越紧,对过热的粗放式经济增长则起了“火上浇油”的助推作用。

  政府财政治理