收入分配改革突破点在税制改革

2016-10-20 10:49 来源:光明网-理论频道  我有话说
2016-10-20 10:49:54来源:光明网-理论频道作者:责任编辑:赵伟露

  【编者按】十八届三中全会《决定》指出:“实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,更好满足人民需求。要深化教育领域综合改革,健全促进就业创业体制机制,形成合理有序的收入分配格局。”目前,我们在收入分配领域存在的问题有哪些?如何实现“合理有序的收入分配格局”的目标?光明网记者就此专访了武汉大学经济与管理学院卢洪友教授。

  卢洪友:武汉大学经济与管理学院财政税务系主任、经济学博士、博士生导师,享受国务院特贴专家,2008年晋升为二级教授。主要研究方向为:政府职能与财政体制、财政税收理论与制度、政府预算与支出效率、公共部门效率与公共品供给制度创新、基本公共服务均等化理论与机制设计、政府规制与公共定价、环境财政等。围绕上述研究领域,主持完成国家社会科学基金重大招标项目、国家自然科学基金项目等十多项,先后独著、主编、参编著作20多部。

  【核心观点】

  ●税制和分税制改革之后,政府收入占GDP的比例连年大幅增长,而居民收入连年降低,已经降低到历史最低点,企业收入则保持一个相对稳定的增长态势,所以,政府收入比重的提高事实上是以牺牲居民收入的合理增长为代价的。

  ●税收没有真正起到缩小收入分配差距的作用,甚至在某种程度上起到了逆向调节作用。

  ●在居民收入内部,劳动收入占比过低,劳动收入没有随着劳动生产率的提高而提高。

  ●要逐步实现以下几个转变:一是税制结构由间接税为主转向间接税和直接税并重;二是由法人纳税人为主向法人纳税人与自然人纳税人并重转变;三是由消费支出课税向消费课税和财产、所得课税均衡协调转变;四是由税收行政主义向税收法定主义转变。

  ●在财政支出过程中,公共服务应该不区分地区、职业,户籍等,按照数量大致相同、质量大致相近,方便可用程度大致相当,去进行大致均等化的配置,让居民大致均等地去分享,但中国的基本公共服务均等化进程却刚刚开始。

  ●机关事业单位工资和补贴整体上也应该由劳动力市场来定价和决定。

  ●个人收入和财产信息系统的建立将会为政府改革税制、制定各类公共政策提供一个基础性的数据支持,其重大意义不言而喻。

  光明网:十八届三中全会《决定》指出,要“形成合理有序的收入分配格局”,如何理解“合理有序”四个字?

  卢洪友:合理有序首先体现在目标和层次非常清楚。具体说来,“合理”主要是指收入分配结构合理。政府收入、企业收入、居民收入结构以及各部分收入的内部结构分配必须要合理,三部分的收入应大致保持同步增长。“有序”体现在收入分配的“三只手”有序地发挥作用。首先是市场这只“看不见的手”要起“决定性”配置作用,按照市场要素进行分配;第二只手是政府这只“看得见的手”的有效调控,政府在市场配置的基础上根据公正公平的目标进行合理调节,规范收入分配制度和秩序,取缔非法收入、调节垄断收入等;第三只手是社会组织的辅助性再分配机制,通过慈善事业、志愿者组织等济贫助困,引导收入流向。

  光明网:当前我国收入分配结构中存在哪些问题?

  卢洪友:当前我国收入分配的结构中存在两个问题:一是税制和分税制改革之后,政府收入占GDP的比例连年大幅增长,而居民收入连年降低,已经降低到历史最低点,企业收入则保持一个相对稳定的增长态势,所以,政府收入比重的提高事实上是以牺牲居民收入的合理增长为代价的。这就导致转变经济增长方式依靠拉动居民消费来拉动经济增长变得很困难。政府收入上升而居民收入下降,形成一个“剪刀差”。政府收入的增长挤了居民收入的合理增长。

  在财政收入持续大幅超GDP 增长以及资本(投资)主导经济增长特别是地区经济增长的双重作用下,初次分配领域中的劳动者被置于相对弱势地位,工资增长赶不上企业利润增长就成为必然的现象,财富明显向政府倾斜、向资本倾斜,导致劳动者报酬不断下降。

  具体地说,一是宏观税费负担过高,这源于1994 年的税制改革和分税制改革,自此,政府通过预算内、预算外甚至制度外等多种渠道超经济吸纳财政收入,使得政府收入大幅超GDP增长;二是资本利润对劳动者收入的侵蚀,这源于在初次分配领域中缺乏有效的调节机制和完善的劳动者立法保护,在经济转型期过程中,利益集团凭借其有利的经济社会地位,通过不平等价格、隐性工资合同条款等压低劳动边际收益。

  第二个分配问题是居民收入内部,劳动收入占比过低。劳动收入没有随着劳动生产率的提高而提高。这是个很大问题,而事实上,劳动收入恰恰是大部分工薪阶层的主要收入来源。此外,地区之间,城乡居民之间,行业之间差距过大。这个差距不是因为要素贡献率带来的,而是因为机会不均等带来的。分配不公导致的分配不均。

  光明网:有专家指出,我国城乡之间的一次分配差距是3.1左右,但是,经过城市的社会保障福利转移和各种公共服务的转移,城乡差距扩大到5倍-6倍。换言之,经过二次分配,城乡差距扩大了。为什么会导致这个结果?

  卢洪友:主要是两个机制没有有效的发挥作用。

  一是税收没有真正起到缩小收入分配差距的作用,甚至在某种程度上起到了逆向调节作用。我们当前的税制已经运行了近20年,期间虽有一些改革调整,但以商品服务税为主的税制框架、以中央财政累进增长的分税制框架则始终没有变化。这使得老百姓在购买和消费商品(服务)的过程中,不知不觉地已经承担了税收。比如有人说,馒头里面都有17%的增值税。由于这类间接税的税种,都属于价内税,购买和消费同样的商品或者服务,事实上就间接地承担了同等的商品服务税,这一制度安排,并没有考虑居民的收入水平、消费水平以及财产水平,显然,相对于低收入群体的消费水平、收入水平和财产水平而言,他们承担了相对过高的税负,加剧了其与收入水平较高居民之间的收入差距。

  至于对社会各阶层的真实的税收负担到底是多少,目前还无法计算。商品成千上万,每个商品包含的税高低不一,每个人购买和消费水平与结构又千差万别,无法进行准确统计,因此,税收负担的分配是不透明的。高收入者和有产者相对于自己的所得及财产来说,其承担的税是比较低的。但是不公的程度如何,却无法精确计算。

  第二,财政支出受益归宿不公。这主要是指财政支出形成的各种公共服务在分配和供给中存在不公。当前,我国一年的税款达12万亿,但城市居民享受的财政供给的公共服务无论是数量还是质量,都远远高于农村地区。这样的税收的分享和供给机制进一步放大了地区间、城乡间差距。也就是说在二次分配中进一步扩大了差距。在财政支出过程中,公共服务应该不区分地区、职业,户籍等,按照数量大致相同、质量大致相近,方便可用程度大致相当,去进行大致均等化的配置,让居民大致均等地去分享,但中国的基本公共服务均等化进程却刚刚开始。

  光明网:如何去改变二次分配不公?

  卢洪友:十八届三中全会为解决这个问题提供了非常好的思路。首先是健全和完善市场配置机制,让市场在收入分配中有效地发挥决定性作用。规范市场分配秩序尤其重要,让市场按照供求关系和价格机制决定要素分配结构。

  在此基础上,政府应改革税收制度。当前,税收制度已经到了必须进行大规模、全方位深化改革的阶段。自1994年以来的20年期间,中国的社会经济结构发生了深刻的变化,而税制的基本框架依然停留在20年前,税制功能单一、作用有限甚至逆向调节的缺陷非常明显。因此必须调整税制。

  具体说来,要逐步实现以下几个转变:一是税制结构由间接税为主转向间接税和直接税并重;二是由法人纳税人为主向法人纳税人与自然人纳税人并重转变;三是由消费支出课税向消费课税和财产、所得课税均衡协调转变;四是由税收行政主义向税收法定主义转变。此外,还应大力推进财政支出受益归宿的改革。这方面改革的关键在于大力推进基本公共服务均等化,尤其要关注对弱势群体的帮扶。通过这两方面的调整,可使政府较为有效地发挥调节收入分配的作用。

  光明网:有网友指出,收入分配改革如果只是拉高低收入者水平,而不对高收入群体做限制的话,这样的调节意义不大,您怎么看?

  卢洪友:三中全会关于收入分配改革的整体目标很清楚,扩大中产阶级的收入,形成橄榄形的收入分配格局。但是,中产阶级的培育是一个相当长的过程,目前大部分是中低收入群体,目前需要采取一些措施,提高这部分群体的劳动收入和财产性收入,缩小低收入者比例,扩大中等收入者占比,这是最核心的内容。

  同时,为了防止收入分配差距过大,也应该注重对高收入者的收入进行调节,而调节的手段就是在规范收入分配秩序的基础上,加大税收调节的力度,目前的税收制度对高收入者的调节力度还不够大,个人所得税所起的作用非常有限,财产税更是微乎其微。再加上当前的收入分配秩序混乱,导致高收入者的收入并非是市场要素贡献带来的,而是机会不均等带来的。有些人是凭借垄断地位取得的高收入,而非通过市场竞争带来的。

  光明网:《决定》中提出要改革机关事业单位工资和津贴补贴制度,如何落实?

  卢洪友:机关事业单位工资和补贴整体上也应该由劳动力市场来定价和决定,这一部分劳动力不过是进入到了国家机关,从事了公共管理的工作,与一般的劳动力并无不同。因此,行政事业单位的劳动力和企业的劳动力应共同放置于市场,平等竞争,通过供求关系来决定其劳动力要素价格。

  我国当前的问题在于,劳动力市场不能有效的发挥定价的机制作用。机关事业机关单位内部劳动力的流动性很差,没有退出机制,工资也只增不减,因此,这部分的劳动力实际上是游离于市场价格机制之外。再加上公权力的介入,使得这部分群体的其他社会保障、福利待遇也高于完全置身于市场中的其他员工,加剧了分配差距。因此,必须把机关事业单位放置于整个劳动市场中。

  光明网:《决定》关于收入分配改革的亮点之一是建立个人收入和财产信息系统,您怎么看这个系统在调节收入分配中将要产生的作用?

  卢洪友:这个系统产生的作用将非常巨大。如果这个系统能有效建立,将会为政府改革税制、制定各类公共政策提供一个基础性的数据支持,其重大意义不言而喻。目前,我国存在各种隐形收入、非法收入乃至地下经济,它们都缺乏一个有效的信息控制,这就使得加大调控力度缺乏一个信息基础。当前,我们完全拥有建立这个系统的技术支撑,关键在于政府是否下大决心去落实,从简单到复杂,循序渐进的推进,直至建立起全面的个人收入和财产信息。(光明网记者 宋雅娟采访整理)

[责任编辑:赵伟露]

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