李扬:新常态下的宏观调控要有新思路

2016-10-20 13:36 来源:《行政管理改革》  我有话说
2016-10-20 13:36:57来源:《行政管理改革》作者:责任编辑:赵伟露

  作者:国家金融与发展实验室理事长,中国社会科学院原副院长 李扬

  在危机前20余年的全球经济“大稳定”时期,宏观经济理论的发展相对缓慢,宏观调控的实践也相对稳定。格局比较简单。以美联储为例,在格林斯潘主事的长达19年的时间里,美联储货币政策的能事似乎就只是加息或减息,即便在2002年“9.11”恐怖袭击的非常时期,格林斯潘也只是启动了备用支付清算系统。这一举措固然突出了支付清算功能对于货币政策乃至整个金融体系的重要性,但显然没有对金融宏观调控理论和实践的发展产生多大的推动作用。

  2007年全球金融危机发生以来,情况有了较大变化。当然,仔细分析,理论层面的变化仍然不多,但实践层面的新事物却层出不穷。在这方面,发达经济体有一些新做法,中国也有很多新思路。值此全球经济进入深度调整、中国经济进入新常态的新时期,对近年来国内外宏观调控的理论和实践做些总结,确有必要。

  一、有效宏观调控的前提:准确判断经济波动的性质

  对于宏观调控来说,准确判断经济波动的性质至关重要。如所周知,宏观调控的金科玉律是“逆风向而动”。但是,在具体的调控操作过程中,我们首先需要判定“风”的性质:它从哪儿刮来,特征是什么,强度如何,变化趋势怎样,可持续性如何等等。概括说来,经济波动可能有三种情况,一是短期冲击,二是周期性变化,三是长期趋势变化。

  倘若判定经济波动源于短期冲击,如石油和(或)大宗产品价格暴涨暴跌,宏观政策应遵循“不过度反应”的准则。这是因为,从政策效果上说,宏观政策不可能对解决当下的经济波动产生多大的作用,但将对今后(明年甚至后年)的经济运行产生较大的影响。因此,如果冲击是短期的和局部性的,采取剧烈的反应不仅对解决当前问题无济于事,而且会给今后的政策造成障碍。所以,宏观当局应当谨慎行事。

  如果判断经济波动源于周期性变化,那就应当采取应对周期性的调控措施。所谓周期性,系指经济波动具有循环往复的性状,即经济有升有降,而且周而复始。设法“熨平”周期,是针对周期波动的宏观调控政策的要义。确定增长率、物价、就业等宏观调控主要指标的“合意水平”,并采取各类调控手段使上述变量保持稳定,是应对周期波动的宏观调控基本格局。在操作上,实施“单一规则”,即确定货币供给等宏观调控变量的某一稳定水平,无论经济如何波动也不轻易改变,是一种格局;实施“相机抉择”,即灵活、即时地应经济波动实施反向调控,则是另一种格局。近年来,多数国家的宏观调控当局选择使用单一规则作为“熨平”周期波动的主要政策工具。

  如果认定经济的波动呈现出某种长期趋势,使得经济的潜在增长率和资源利用能力长期偏离其目前的均衡位置,并可能形成一种新的均衡位置,宏观调控应当采取比较剧烈的手段。这样做的目的,一方面,是迅速、大规模地对某一不合意的状况给予干预并尽可能予以扭转,另一方面,则是让社会公众迅速产生新的预期并适应新的格局,形成调控当局所希望的一致行动。

  在我看来,本轮全球危机就是一种长期趋势发生变化的长期经济波动。我们看到,正是认识到这一点,美联储在2008年便断定这是一次“百年不遇”的大危机,其基本特征之一,就是存在长期产出缺口。认识及此,美联储立刻就把其宏观政策做到极致:利率水平一下子降到百分之零到零点二五,货币供给量也几乎放到无限。在一定程度上,与其他发达经济体相比,美国经济的领先恢复,与他们这种宏观调控决策密切相关。美国此次的调控实践值得我们认真思考。中国目前面对的也是一种趋势转变的状况。因此,我们的宏观调控,也应考虑采取比较明确、比较剧烈的措施,像目前这样“犹抱琵琶半遮面”,不把问题说清楚,而且,各种调控措施一点一点向外“挤”,形不成稳定预期,可能事倍功半。

  二、关于价格调控和数量调控

  在中国,一种比较普遍的看法是,“价格”调控手段优于“数量”调控手段。大家都认为,价格调控手段是市场化的、是先进的;而数量调控手段是非市场化的、是落后的,因而是需要改革的。我认为,这误读了价格和数量的关系,误读了市场调控和非市场调控的关系。我们必须清楚:在市场经济的正常状态下,量、价反向变化,是一种常态。举例来说,在市场经济国家中,若要将利率水平向下调整,其具体的路径,就是由货币当局在市场上不断购买有价证券(通常是无风险的国债),并通过这个渠道增加市场上的货币和信用供给。在需求不变的条件下,供给增加必然引起价格(利率)下降,如此反复施为,市场利率将逐渐被“逼”到“理想”的政策水平,当局的市场购买行动便可停止,一项利率调整的政策便告完成。应当说,在我们这里,量价之间并无必然联系,因此,利率手段的运用,在多数情况下并不伴随量的变化。我们的政策利率的变化,并没有造成资金供求关系的相应变化,因而那些不受管制的市场中的利率走势就可能与政策利率不一致,于是会进一步产生套利行为,进而弱化价格调控的效力。揭示市场经济中量、价调控的具体实施过程,我们便可知晓,无论是数量调控还是价格调控,都有市场化和非市场化之分。也就是说,利率手段固然可以被市场化使用,但也是可能被高度行政化使用的。在历史上,我国曾规定过百多种利率,生产红领巾适用一种利率,生产小学生作业本适用另一种利率,如此等等。你要说这种利率调控是市场化调控,那显然是不顾事实的。反观当下,我国的利率手段在很多情况下仍然被行政化、非市场化使用着。在我们这里,要调整利率,一般只是“宣布”一下,并不顾及与此对应的数量关系的变化。没有数量变化相配合的价格调控,本质上只是一种再分配手段,而且,其价格调控的效力,当然也就大大下降了。

  我们也看到,在本轮危机中,价、量的调控手段在一定情况下可以分离使用,但那是在非常极端情况下发生的事。美国这次采取“量宽”,同时保持利率水平在零上不变,那是因为经济中已经出现了信用危机。在现实中,发生了货币供应很多,但是不能够有效转变为信用的情况。换言之,货币、信用、金融等等我们惯常混淆使用的概念,根本就不是一回事。由于通过正常的市场机制,不能有效地使货币变成信用,货币当局只好实施量宽,即直接向市场放钱,籍此增加社会信用。

  三、关于宏观调控目标

  传统上,宏观调控有四大目标,即充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。从发展上看,这四大目标其实是逐渐提出并增加到政策清单中去的,而且,在实践上,也从来没有哪个国家的宏观当局平均使用力量去全面追求四大目标同时实现。在现实中,促进就业和反通胀是多数国家宏观调控的主要目标。在有些国家的有些时候,调控当局特别是货币当局甚至就只追求物价稳定,并就此形成“通货膨胀目标制”。然而,这还是体现在面上的目标。如果深入货币当局的宏观调控具体实践过程,就会发现,有个潜在的目标很重要,那就是劳动生产率。我们注意到,美联储前主席格林斯潘做决策,并不单独关注物价、工资率等等的变化,通常,他会将这些变化与劳动生产率的变化相比较。如果劳动生产率的增长超过物价上涨,超过工资率上涨,那么他就认定经济没有问题,货币政策便保持不变。我认为,这里体现一个非常重要的理论,即宏观调控要密切结合实体经济的状况。劳动生产率代表了实体经济的一些变化,而货币利率、物价水平的变化则发生在虚拟经济层面。如此,只要这些虚拟经济变量的变化没有对实体经济的变化产生抑制,经济自身就没有大问题,宏观政策就不必有大的动作。

  四、关于宏观调控政策的传导机制

  传统上,宏观经济政策特别是货币政策靠的是“货币幻觉”来发挥作用。其传导过程是:调控当局在保密状态下制定一项调控政策并在某一天突然向社会宣布,而这项调控出乎大多数人的意料之外,于是,企业和居民的收入支出格局受到冲击,他们的现金流状况受到冲击,人们因此强烈感觉到自己的经济活动必须进行调整,如此,宏观调控便达到了预期的目标。在理论和实践上,货币幻觉这样一种传导机制很早就受到质疑,如今更不再被人提起。

  这种变化的理论原因,在于理性预期理论的产生。这种理论认为,企业和市场完全可以理性地预测到调控当局的各种政策及其可能产生的冲击,从而预先行动,使得调控政策“失灵”。在实践上,这种变化是由于市场一体化深入发展,是由于经济不断信息化导致的。如今,无论是货币市场还是资本市场,无论是债券市场还是信贷市场,无论是国内市场还是全球市场,所有市场都是密切关联的,而且是平滑关联的,任何一个市场中发生的变化都会即时地影响其他市场。尤其是,在互联网经济深入发展的情况下,信息几乎可以即时获得并传导,市场平滑、均匀性已经大大深化。在这种条件下,企业和市场所获得的信息不会少于宏观调控当局,他们有关宏观调控的手段、传导、时机和目标等等的知识也与调控当局相仿,甚至超出。

  面对这种格局,宏观调控的要义是“说实话”,以期获得社会公众的信任和配合。也就是说,宏观调控政策的透明度和可信度是两个关键要素。例如目前,美国正在我们眼前上演透明度这出戏。美联储早就宣布要加息,并公布了加息的理由,市场也早就根据这一预期进行了调整。到了开会议息之时,又可能有人举出市场走势的变化和若干指标来,说加息时机尚不成熟。如此等等,在近两年的时间内,美国的调控当局同市场、同全球反反复复在博弈。在这样的格局下,等到哪天美联储真正宣布加息了,其影响也没有那么剧烈,因为所有的政策影响都已经产生,所有的调整也均已进行完毕。美联储的例证告诉我们,在市场一体化、均匀化,在市场信息高度透明化的情况下,调控者和被调控者之间的关系是合作博弈,他们之间反复“对话”,反复“协商”,最终共同实现调控。

  作为调控者,其功能首先是要引导社会预期,将之引导到调控者的理想方向上来。在信息化社会中,那就需要反复磋商,因而政策必须是透明的,政策必须是可信赖的。还举美联储的例子,每一次开过议息会后,美联储都会公布会议纪要和投票结果,明白地告诉市场,委员们有几人支持加息,几人反对,几人弃权,支持的理由如何,反对的原因是什么,等等,所有这些均记录在案。总之,所有可能决定宏观调控政策发生变化的因素、结果,以及所依据的理由都交给市场,透明度和可信度是相当高的。反观我们这里,宏观调控似乎还是个保密工作,决策依据和决策过程等等,一律不对外公开。政策的调整也大都选择周末宣布、甚至“半夜鸡叫”。更有甚者,某些调控政策还只是在一定时间内,一定范围内“传达”,不对外公开。对此我们可以发问,经济活动是全体企业和居民都参加的活动,调控政策是希望对全体企业和居民都产生作用,为什么不让大家知道实情呢?如果大家不知道实情,又如何能“统一思想”并“认真贯彻”落实呢?我认为,已经到了互联网时代,我们的宏观调控决策机制也应与时俱进。

  五、关于货币政策和财政政策的协调配合

  货币政策和财政政策的协调配合是一个老故事,也就是说,在任何时期、任何条件下,两者都要密切配合。这是因为,它们的操作对象都是货币资金,而且,在财政部门和金融部门之间,存在着货币资金之间的千丝万缕的联系。应当说,对于这样一个重要问题,近年来我们有所忽视。可以说,至少在宏观调控的决策层面,这个问题并没有被认真、系统地提出来。现在,随着经济进入新常态,忽略两者协调配合的状况必须改变。

  为了更好地塑造我国财政货币政策有效配合的框架,我们首先必须分析经济、财政和金融领域发生了哪些重要变化。

  一个变化就是,现在我们整个的经济活动都金融化了,或者类金融化了。这就是说,几乎所有的经济活动中都渗透进了金融因素,几乎所有的经济活动都在用金融运行的机制来运作。财政活动的金融化现象也十分明显。一方面,财政支出越来越依靠发债来筹资,另一方面,日益增大的国库资金也在采取金融运作来进行管理。事实上,去年关于预算法的争论,焦点之一,就是财政、货币两大当局在争夺国库现金的管理权。在国外,国库现金管理早已形成制度,由于国库现金大规模采用金融的办法进行管理,很多国家的财政部事实上在发挥第二央行的功能。问题在于,无论我们是否认识到,巨额的财政收支事实上都在发挥货币政策功能。这是一个客观事实,倘若我们对此不查,宏观调控的很多问题就会陷入盲目。

  反过来说,金融看起来似乎无所不能、无所不在,但是,所有的金融问题归根结底又都是财政问题。这一点,在金融危机期间可以看得十分清楚。关键在于,金融部门出现的所有问题,最终都需要使用或依托国家信用来解决,要靠国家的资财来“吸收”金融系统的不良资产。即便像美国这种市场原教旨主义国家,在危机深化到一定程度之时,也不得不采取国有化的办法来解决问题。所谓金融系统的国有化,就是用财政政策来解决货币金融政策解决不了的问题。

  财政政策和货币政策的协调配合问题,我们必须立即启动研究。四十余年前,我国金融学界的泰斗中国人民大学黄达教授写过一本《财政信贷综合平衡导论》的书,其中有一章叫做“犬牙交错的结合部”,描述的就是财政部门和金融部门之间的货币资金关系。老实说,相比四十年前,我们目前是倒退了。如今搞宏观研究的,很少关注两个部门的资金关系,也很少关注两大政策之间的协调配合问题。当然,清醒的人还是有的。在危机之前,我国的主要任务还是反通胀,一次在讨论宏观政策时,财政部一位副部长说:近年来中央国库现金日益增多,增加了央行基础货币的供给,这意味着,财政政策无意间支持了适度从紧的货币政策。应当说,这一表述有着相当深刻的洞察力。遗憾的是,这些年来,我们像这样具有洞察力的研究和政策是太少了。

  最后,谈谈国际宏观政策协调的问题。在全球化下,宏观政策不再是一国的政策,任何国家的国内宏观政策都有其外溢性,无非只是大小问题。毫无疑问,美国宏观政策的外溢性最大。近年来,中国宏观政策外溢性也在逐步增大。这就使得宏观调控政策的国际协调问题日益重要。我认为,关于宏观政策的国际协调问题,有五个变量必须关注。第一个变量是利率。因为现在资本流动越来越自由,跨境套利现象越来越多,对国内政策的影响也越来越大。第二个变量是汇率。毫无疑问,在全球化经济中,汇率的重要性比过去提高了。我不主张实施市场原教旨主义者所主张的浮动汇率,有管理的浮动货币制度应当是比较适合像中国这种新兴经济体的汇率模式。这样,确定怎样的制度,如何进行管理,就是一个学问。第三个变量是资本流动。这几年,我们已经深刻地感受到了国际资本流动的巨大影响,高达几千亿美元的资金跨境流入流出,其对国内经济的影响不可能不大。2015年,我们的出口和进口双降,但是,由于进口下降更快,顺差反而增大了。这种状况就很棘手。如何管理好,是新形势对我们提出的挑战。第四个变量是货物与劳务的贸易。全球贸易增长率已经连续三年低于GDP增长率,而且,发展中国家的贸易增长率低于全球平均的增长率,等等,这些都是很重要的信息,它表明,我们正经历着“逆全球化”进程。在这种情况下,如何制定我们的对外贸易政策,无疑也是新挑战。第五个变量是国际收支。这个问题非常复杂,主要应当关注国际收支的平衡机制,而要全面、准确研究国际收支的平衡机制,就必须将诸如资本项目开放等等问题纳入我们宏观经济政策总框架之中加以研究。

[责任编辑:赵伟露]

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