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贾康:不动产登记制度的国家治理意义

2016-11-01 19:46 来源:上海证券报  我有话说
2016-11-01 19:46:35来源:上海证券报作者:责任编辑:赵伟露

  从现在的指标看,到2020年全面实现小康没有什么悬念,真正对我们形成挑战的是如何全面深化改革,以全面深化改革来实质性提升国家治理的现代化水平。而不动产登记制度,直接对应这样的治国核心理念和战略层面的任务,它是必需的基础条件。

  中央要求“加快房地产税立法并适时推进改革”。其中关键一点,是中央强调以2016年为节点,有关财税配套改革重要的和基本的事项要见眉目。我认为,这实际上是给2017年的十九大做铺垫,也是给2020年全面深化改革取得决定性成果做铺垫。因此要加快房地产税立法,从现在来看应是2015年、2016两年的事情,我个人估计2015年很难完成。

  问题导向是一个很好的倒逼,在中国走向现代社会的城镇化过程中,所有的模糊产权特别是城乡接合部矛盾凸现的似乎积重难返的问题,必须得到解决。

  有关中国收入分配的真问题在哪里?我认为,我们应当更深入地切入中国收入分配中居民收入内部结构问题,也就是在政府、企业、居民三者收入比重和投资、消费这两大块的考虑之外,需要进一步地探讨是不是我们居民内部收入分配的差距过大、规则紊乱、不公正的问题,在严重地影响着中国现代化提升的进程。这才是问题的关键,或者说是我们应该更加注重抓住的真问题所在。

  从十八届三中全会到四中全会,顶层规划层面的关键词首先是国家治理现代化,或称现代国家治理,并由此连接到全面依法治国、现代市场体系和现代财政制度,而后两者是国家治理的基础和重要支柱。

  这几个关键词连接在一起,落到实际工作中,就是要把中央提出的到2020年改革要取得决定性成果作为一个必须追求的实质性目标。从现在的指标看,到2020年全面实现小康没有什么悬念,真正对我们形成挑战的是如何全面深化改革,以全面深化改革来实质性提升国家治理的现代化水平。而不动产登记制度,直接对应这样的治国核心理念和战略层面的任务,它是必需的基础条件。

  现代国家治理的前提条件

  作为一个现代国家,管理上的第一个前提就是必须有清晰的信息。这方面的认识其实早就有。在邓小平1992年南巡讲话发表之后,市场经济目标模式确立,开始搭建间接调控框架,大手笔就是1994年的财税配套改革。当时货币政策方面已经有了央行的间接调控体系,财政政策则从行政性分权转为经济性分权,开始配上了间接调控。时任总理朱镕基那时就提出,政府部门合在一起有十几个“金字号工程”,要加快做,财政叫金财,税收叫金税,又如金关是海关,金盾是公安,金审是审计,金农是农业,金水是水利,等等。十几个金字号工程要做什么事情?就是为国家治理打基础。作为一个现代国家进行现代社会管理,如果基本情况不清不明,谈何现代意义的管理机制和运行呢?

  如今站在全面深化改革的时代回头看,当初十几个“金字号工程”的推行确实不尽如人意,形式上虽推到了二期、三期,但是信息孤岛基本上没有冲破,基本的支撑条件没有形成。现在对于不动产登记,国务院显然给予了前所未有的重视,由国土资源部牵头,九个部门一起配合做,要把改革、管理、政策优化基础的支撑条件做到实处。这是实实在在必做之事,没有一个相关信息的全景图、实景图,谈何在管理方面体现政策优化,因为政策差别必须是有针对性的,必须有结构特征。这是一个基本的前提条件。

  有了信息,有了全景图、实景图,便有可能形成比较优化的结构图,进而贯彻全面法治化。一个现代国家,产权保护制度的前提是产权登记制度。不动产是恒产,是最根本的产,其产权保护的前提就是必须要有产权登记,就像出生的孩子,必须有规范的出生登记、确认户口。在这个基础上,后面会产生一系列的正面效应。

  不动产登记制度的正面效应

  关于不动产登记,现在媒体上有很多的说法,包括专家的说法,各自强调之处都有道理。以产权登记保护为原点形成的信息平台,它的正面效应从多个角度解释都是可能的。比如,房地产市场调控的优化,显然会得到这样一个信息平台的支撑,这个信息平台无非就是决策优化、政策优化的技术性支撑平台。又比如反腐,显然也会得到它的支撑,原来情况根本就不明,现在有了这个信息平台,在授权范围之内,暗账都是翻明了的。

  我觉得有几个突出问题的认识与处理,会得到不动产登记制度的直接支撑。

  第一,中国城镇化推进这么多年,城乡接合部还有不少模糊地带,甚至形成了积重难返的小产权房问题。十几年前,作为改革大方向下非做不可的事项,物业税在六个地方启动,后来扩大到十个地方模拟空转试点。模拟空转的前提就是做登记,只不过它是局部的。一个辖区之内,你要做模拟空转,那么所有的不动产登记都要到位,登记清楚并区分具体的类别。当时分三大类:制造业、商业、住宅,把三大类所有具体的信息输入计算机,软件已设计好程序,按照指令自动生成物业税税基的评估结果。当时做这种模拟空转,就是要给以后的改革操作提供实验,自然就要把包括城乡接合部的不动产产权一一搞清楚。如果是小产权房,已没有退路,登记制度如果在2018年必须完成,按照我的理解,2018年之前,不管北京有几十万套、其他城市有多少万套,这些小产权房必须有对它的具体处理方案(对此似乎得分类,不是简单地从这个极端走向另一个极端,即不是统统承认,或者统统不承认)。这里的利益处理可以观察一下深圳:深圳早已把土地归到国有终极产权的大平台上,但是它的原住民好几十万人,实际上涉及的小产权房就是分类处理,利益框架和解决方案说清楚后,可以分期兑现,哪怕10年、20年逐步兑现都好办。我觉得从问题导向看,是一个很好的“倒逼”,在中国走向现代社会的城镇化过程中,所有的模糊产权,特别是城乡接合部矛盾凸现的似乎积重难返的问题,必须得到解决。

  第二,中国现在社会不可回避地与灰色、黑色收入混合在一起,大家谁也说不清整个财产的底账。如果把不动产登记具体到千家万户,包括企业、自然人,所有的财产都理清楚,使以后收入的色彩既不灰也不黑,都是阳光化的依法登记,依法受到保护,不合法的自然会浮出水面,促其解决。

  第三,与不动产登记相伴随的还有老百姓关心的收入差距扩大问题。收入差距扩大到底是怎样一个情况?要解决这个问题,首先需要有一个全景图。我们研究分析发现,在这些年发展过程中,收入差距明显扩大是和财产配置如影随形的。实际上,在这20多年的城镇化加速发展过程中,财产对收入的影响更大,个中原因很简单,不动产进入了急剧升值的轨道。从土地房屋看,我们房改以后的商品房,你如果拿到它,它从原来的无价变为有价以后,是迅速从低价向高价演变。这正符合城镇化发展的规律。这大半年的楼市演变,说明它又有一个阶段性的调整,即现在大家所说的要进入新常态,使前十年所表现的单边市演变成分化的市场。正常的市场是应该有波动、有分化的,这是本来意义上的更健康的市场。在这个过程中,对收入和财产的演变我们需要有一个非常客观、真实的信息系统,使相关的调控、相关的政策设计等等,得到比原来更高水平的技术性支撑。

  第四,和前面说的灰色、黑色收入问题合在一起,老百姓最关心的是官员财产报告公示问题。现在大多认同官员是特殊的社会成员,他们要受到特定的制度约束,比如官员财产按道理应该有报告制度,一定级别以上的官员财产应该有公示制度。放眼看去,发达经济体不说了,后来的转轨经济体、发展中经济体基本上已经建立了官员财产报告制度。

  我认为,官员财产报告制度可以渐进,可以规定凡是新提拔的干部,一个前提就是做财产报告和财产公示。如此坚持十年,官场里几乎都是做过财产报告的官员了,因为十年不提拔他就呆不住,自己跳槽了,充其量20年中国就可解决这个问题。对于历史长河而言,20年不算长,但这考验的是决心,敢不敢做这个事。现在终于有了一个倒逼机制:很快做不动产的登记,必须在每一个人的公民身份证是唯一、终身有效前提下做登记,相关财产情况只要给授权就能够查清。它对于以后走向现代国家、推进官员全面的财产报告,当然是一个支撑,这是一个不言而喻的条件。

  第五,整个社会要走到现代国家治理状态,必须具有现代社会的特征,必须形成现代意义的税制。按照市场经济的通行规则,推行市场经济必须实行分税制,而分税制中少不了直接税,直接税里少不了住房保有环节税。所以,从十几年中央的历次文件看,虽然有内部激烈争论,落到白纸黑字上,都是锁定了房产税的方向,一开始是物业税空转,以后是局部实验,让上海、重庆两地试点。借助1986年全国人大通过的房产税概念,扩大了其税基覆盖来进入实际操作,但只是在这两个地方试点,是在国务院获得全国人大授权的情况下在两地试点。

  今年恐难完成房地产税立法

  现在中央要求“加快房地产税立法并适时推进改革”。其中关键一点,是中央强调以2016年为节点,有关财税配套改革重要的和基本的事项要见眉目,我认为,这实际上是要给2017年的十九大做铺垫,也是给2020年全面改革取得决定性成果做铺垫。因此要加快立法,从现在来看应是2015年、2016两年的事情。我个人估计2015年很难完成,虽然我们最理想化的愿景是这一年能完成,但是很可能完成不了,那就要到2016年了,我们可以观察这个过程。

  有媒体报道,2016年城镇区域要完成不动产登记,2018年全国城乡要统统到位。如果在2016年年底之前,全国人大最后审批通过房地产税立法,使保有环节也有税,那么2017年就是依法执行问题,而不是扩大试点范围的问题。

  从税的角度来说,统一登记也会给出一个新的境界。我认为,中国的房地产税立法须坚持一个基本的思路,即不能照搬美国的普遍征收模式,不能见到一平方米就征一平方米,必须给纳税人一个基本住房保障面积的扣除。原来分散化由部门登记,这个事情的处理比较麻烦:这儿有一处房子,那儿有一处房子,按照各地分散的部门登记信息,看不出来这些房子是归到一个应该纳税的家庭。而现在有了统一登记制度、全国大联网以后,会“一网打尽”,这件事就变成操作上很便捷的状态。

  对整个法治化国家的改革、发展、长治久安和可持续运行,不动产登记制度的支撑意义一定是全面的。现在我们称为“暂行条例”,把它放在法规体系的组成部分之内,不排除若干年以后以更成熟的条文,把它上升为“不动产登记法”,这将是一个动态渐进分步走的过程。未来要以这样的法规支撑中国的常态。

  收入分配的真问题

  收入分配是大家普遍关心的问题。与此相对应,目前有两个相当流行并被认为是主流的观点。一个观点认为,在中国这些年国民收入分配格局中,政府、企业得到的收入部分明显偏高了,换句话说,就是居民所得份额是偏低的。这种主流认识多年来多次被人们强调,并有具体的计算数据,比如居民收入份额10余年间下降了约10个百分点,消费率很低。为此很多人提出,在扩大内需的同时,要努力增加居民收入占比,使消费成为经济增长的主要动力源,也就是要从投资推动转到以消费为主推动的新状态。而这个基本的量化认识的依据是不是有值得商榷之处,在学界讨论中几乎看不到。

  另外还有一个认识,就是有学者在做了论证和测算之后提出,中国的收入分配中存在着巨额灰黑色收入额的特征。王小鲁教授已经做了几轮中国居民隐性收入的具体测算,在最新的一轮测算中他认为,在我们现在整个GDP中,有6万多亿元的规模是居民灰黑色收入。这些数据官方统计没有表现出来,但这些收入当然都要归入社会上一部分居民群体。

  按照王小鲁教授的认识引出了一个判断:如果认可这5、6万亿元的居民隐性收入,前面所说的那个同样主流的认识就不成立。因为,中国现在的GDP就是50万亿元出头,其中有10个点以上部分实际上是未统计的个人所得,那么前面所指责的居民收入份额偏低,按照后面的观点,一下就变成很正常了:在现在人们认可的偏低份额上再加上10个点,变成了至少5 0%以上。由此我们要问,这两个都带有主流特征的、广泛被人们认同的认识,到底哪个对?我现在还没有看到任何一个学者在这方面正式做出回应。我并不认为我们可以迅速在这方面取得共识,但这非常值得我们思考。

  那么,真正的问题在哪里?我不认为现在有研究者可以很确切无疑地把前面那个收入格局的量值说清楚,到底政府、企业、居民三者收入份额和真实的投资率、消费率是怎样的数量值(这样的研究工作当然很有价值,但即使你说了以后,可能还会争论不休)?然而我认为,需要提出的是,有关中国收入分配的真问题在哪里?我认为,我们应当更深入地切入中国收入分配中居民收入内部结构问题,就是在政府、企业、居民三者收入比重和投资、消费这两大块的考虑之外,需要进一步地探讨是不是我们居民内部收入分配的差距过大、规则紊乱、不公正的问题,在严重地影响着中国现代化提升的过程?我觉得,这才是问题的关键,或者说是我们思考者、研究者应该更加注重抓住的真问题所在。

[责任编辑:赵伟露]

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