流域治理机制改革中河长制的探索性实践

2016-11-29 21:01 来源:福建日报  我有话说
2016-11-29 21:01:35来源:福建日报作者:责任编辑:赵伟露

  作者:胡熠

  流域是特殊的自然地理区域,同一流域往往流经多个不同的行政区,而一个行政区也可能包含多个不完整的流域区。长期以来,我国流域管理体制的碎片化特征不仅表现为上下游各行政区之间权责利边界模糊,而且还表现为行政区内部水资源管理与水污染防治分离等缺陷,进而诱发江河流域被乱占乱建、乱排乱倒、乱采砂、乱截流等问题,严重影响河流健康生命。近年来,为了强化流域属地管理,福建等多个省纷纷试水河长制,分别设立“省-市-县-乡”河(段)长和村级专管员,实行江河湖泊行政区分段包干治理;在行政区内部开展跨部门协作治理,完善生态环境执法司法联动机制,形成了一个纵向到村组、横向到部门的网格化管理格局。河长制虽然来源于地方经验,但它简单易行,作为可推广、可复制的经验,已得到中央全面深化改革领导小组第28次会议批准,将以全面推广。

  河长制是由河流水质改善领导督办制、环境保护问责制所衍生出来的,由各级党政主要负责人担任河(段)长,负责辖区内河流治理的制度。这种制度设计有利于最大限度地发挥行政权威,实现各种资源的有效整合,提高流域水环境治理的行政效率。因此,河长制既是贯彻落实环境质量行政区包干制的有效举措,也是具有中国特色流域治理机制改革的探索性实践,对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

  然而,河长制毕竟是囿于现行科层管理体制框架之内的工作机制创新,虽然它建立起了分工协作机制,但是这种机制仍然高度依赖于行政权威。党政领导兼任河(段)长只是多了一份工作和责任,职务变迁往往使得河(段)长时常更换,导致河长制在有的地方形同虚设。显然,河长制是属于命令控制性的政策手段,是短期有效而非长久的治理机制,但是它却包含着网络化治理的构成要素。从长远看,河长制是我国流域科层治理机制向网络治理机制转变的过渡性中间环节。所谓流域网络治理机制,是指纵向横向政府之间以及政府与企业、第三部门等多元主体之间基于信任而开展的规范性合作,共同管理流域公共事务的过程。它具有治理主体多元化、治理手段多样化和治理目标一致性等特点,基本框架是分层治理和伙伴治理的有机结合。所谓分层治理,就是按照流域统一管理的要求,由流域管理机构承担流域综合开发规划、统一执法和监督等职能,不同层级政府按照流域主体功能区划和行政首长环境责任制考核要求,承担行政区内流域治理的责任。所谓伙伴治理,是指流域上下游政府之间、政府各部门之间以及政府、企业和第三部门之间通过激励性约束政策安排,解决跨区域、跨部门的涉水问题。

  福建是首批国家生态文明试验区,也是河长制先行先试的重要省份,具有率先探索流域治理机制改革的良好的基础和条件。加之福建水系具有相对独立性,“六江二溪”等重点流域的地理空间大多在省域行政区内,流域治理机制改革的成本分摊和收益分享均在省域范围内,省级政府具有足够的行政权威,解决改革所带来的阵痛。因此,我省应以国家生态文明试验区建设为契机,以河长制为基础,稳步推进流域网络化治理机制。

  (一)从强化流域属地管理向强化流域统一管理转变。我国实行流域管理与行政区管理相结合的水资源管理体制,但在实践中表现出行政区管理“腿长”、流域管理“腿短”的缺陷,河长制在实践中也强化了行政区管理。然而,行政区管理要以流域统一管理为基础。目前我国只有全国性大江大河及部分区域性河流设立了流域管理机构,大多数区域性河流只设立水文监测站。可考虑在我省重点流域优先“探索开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点”,建立权威、专业的流域管理机构,形成以流域管理为主导、行政区域管理为辅助的管理体制,实现全流域规划、管理、实施、考核“四统一”,代替具有“人治”色彩的河长制。适时推动中央政府牵头设立汀江(韩江)流域管理机构。在流域统一管理基础上细化行政区管理的责任。以流域水功能区划为基础,健全流域水资源管理“三条红线”控制指标体系和监控评价体系,落实最严格水资源管理考核制度。坚决守住用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”,建立流域水质定期监测机制,启动实施河道岸线和河岸生态保护、饮用水水源地保护、地下水警戒线保护“三条蓝线”。开展行政区内治污、防洪、排涝、供水、节水等“五水”协同治理,建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。

[责任编辑:赵伟露]

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