长江大保护:关键在“共”字,突破在“统”字

2017-01-14 08:34 来源:中国环境报  我有话说
2017-01-14 08:34:30来源:中国环境报作者:责任编辑:李贝

  作者:环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光

  编者按:2016年1月5日,习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调,要共抓大保护,不搞大开发。一年来,长江流域生态保护取得哪些进展?存在哪些问题?有哪些建议?本报特邀请专家进行分析和解读。

  习近平总书记在“十三五”开局之年发表的“长江经济带发展要共抓大保护,不搞大开发”的重要讲话,一举扭转了长期以来形成的以经济开发为主导的长江发展理念,定下了长江经济带发展新基调,意义重大。

  长江经济带共抓大保护,关键在“共”字,即实现长江经济带的共保共治。为什么说长江大保护关键在“共”字?因为长江是一个巨大而完整的自然和社会生态系统,其上的每个节点都有特殊的作用,必须使各个环节都保持一定的功能,才能使整个系统正常发挥作用。如果上游保护而下游不保护,则上游保护没有意义;反过来下游保护而上游不保护,则下游保护没有根基。因此,长江经济带的大保护,必须突出共同行动,做到共保共治。

  长江共保共治取得进展

  中央和地方的共保共治。国家建立了三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议等协调机制,出台了《长江经济带发展规划纲要》《依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》等,实施了长江上游水土保持重点防治工程、三峡水库周边绿化带建设、长江防护林体系建设、退耕还林等重点工程,将三峡库区、南水北调中线水源地等重要水源保护区纳入中央财政转移支付范围,四川成都、泸州、遂宁、乐山被水利部确定为全国水生态文明建设试点城市,湖北十堰、宜昌、神农架林区、黄石、荆州获批国家生态文明先行示范区创建单位等。重庆实施了“蓝天、碧水、宁静、绿地、田园”五大环保行动,四川省出台了“三江”流域水环境生态补偿办法(试行)等,湖北省提出“绿色决定生死、市场决定取舍、民生决定目的”的经济社会发展“三维纲要”,湖南省在中央支持下对湘江流域重金属污染治理5年来投资64亿元,取得了良好成效。

  部门之间的共保共治。国务院印发了多部门联合制定的《关于健全生态环境补偿机制的意见》,国家发改委和财政部等提交了新一轮退耕还林总体方案,环境保护部和财政部出台了《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》,国务院三峡办会同水利、国土、林业等部门共同推进《三峡后续工作规划》的实施,出台了《关于加强三峡水库生态屏障区造林绿化工作的意见》。水利部长江委与环境保护部华东环境保护督查中心共同对长江中下游排污企业进行联合督查。重庆市环保、法院、检察、公安等在环保案件移送、联合处置、信息共享和会商督办等方面实现深度合作,严厉查处了企业私设暗管排污的要案大案,湖北省环保厅联合省委宣传部和省直主要媒体记者组成暗访组,行程1万多公里,对湖北省长江流域沿线8个市(州)30个区县142个乡镇环保情况进行现场踏勘和查处。

  地方之间的共保共治。重庆各级环保部门分别与四川、贵州、湖北、湖南等地域相邻、流域相同的省市、区县签订了“共同预防和处置突发环境事件框架协议”、“长江三峡库区及其上游流域跨省界水质预警及应急联动川渝合作协议”、“共同加强嘉陵江渠江流域水污染防治及应对突发环境事件框架协议”等。四川省与云南、西藏、重庆、甘肃、陕西、贵州6省市共同确定跨省界水体水质监测断面具体位置并进行联合监测。

  政府和社会的共保共治。湖南省由政府直接招募200多名环保志愿者参与环保监督工作,长沙市招募16名“河长”开展圭塘河生态景观保护与宣传工作,重庆市璧山区将璧南河68个河段的每个河段遴选1~5名党代表、人大代表、政协委员、村社干部、志愿者、群众代表担任河段义务监督员,建立了公众参与环境地理信息平台。重庆市成立资源与环境交易所、环保投资有限公司和环保产业股权投资基金,形成全市统一的污水、垃圾、废气排污权指标交易平台。

  长江大保护难点在“共”字

  长江经济带占中国国土面积的1/5,拥有6亿人口,GDP总量占全国经济总量的四成。长期以来,虽然在长江的共同保护和治理方面取得了一定进展,但相对于目前环境污染严重、植被遭到破坏、水土流失加剧、人为灾害增加的严峻现实而言,大保护的共同行动还是远远不足的。

  长江大保护,关键是“共”字,难点也在“共”字,这主要反映在两个方面:

  一是长江在自然地理上是一个完整的生态系统,但在行政地域上又横贯九省二市,被沿江各行政区域分段节制。这些不同地区对长江的利益诉求有相当大的区别。上游地区经济较为滞后,他们非常希望利用上游地区的生态资源加快经济发展,尽快摆脱贫困局面;中下游地区则希望上游地区防止水体污染和水体流失,向下游提供良好的水资源。这种利益差别自然就反映在保护长江的行动差异上,不易形成各方共抓大保护的共识和行动。

  二是长江具有航运、供水、净化等多种功能,这些功能被不同的行政部门所管理,形成了相互隔离和冲突的职能管理结构。有的主要关注交通运力的增长,对船舶和港口的污染排放没有内在动力去进行控制,有的积极推动水利工程建设,难以顾及长期的生态环境影响。这些职能应该是相互协调和统筹的,但现行部门分割的行政体制没有很好地起到这个作用,不利于形成共保共治的格局。

  总之,分段管辖和职能分隔,犹如横竖两刀,把长江这个完整的生态系统切割成了分散的板块,成为共抓大保护的难点。

  长江大保护突破在“统”字

  为了解决长江保护中的条块分割,各地各部门加强了相互协作,形成了一些合作机制,取得了明显成效。但是,单靠地区之间和部门之间的相互协作,力度是不够的。在长江经济带发展要共抓大保护、不搞大开发的新基调下,欲解决长江大保护的难点,突破在“统”字,即长江大保护需要超出长江本身层级的更高一级的主体出面进行推进,做到统领、统一、统筹。

  统领,是指中央政府统领长江经济带共抓大保护的全局,全面指挥大保护的整体设计和实施,形成长江大保护的强大国家意志,克服各自为政、过于强调局部利益的现象。

  统一,是指实行长江经济带共抓大保护的统一行动,把长江经济带大保护战略提升到次于国家层面而高于地方层面的国土空间大区域整体战略来对待,建立全流域统一的环保政策法规。

  统筹,是指推动上中下游协同发展、东中西部互动合作,加强跨部门、跨区域监管与应急协调联动,构建以长江干支流为经络,以山水林田湖为有机整体,江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局。

  按照以上三“统”的思路,提出如下关于完善长江大保护相关治理机制的建议:

  一是树立次国土、大区域的整体观。即把长江经济带作为介于国家区域与省级区域之间的一个国土单元,成为超越现行省级行政区划和部委层级管理系统的国家治理单元。在这个层面上推进“共抓大保护,不搞大开发”的各项工作,包括推进集中规划、集中实施等,从而改变仅仅依靠地区合作和部门合作的现状。

  二是强化大保护的中央事权。国家更多地担当长江大保护的责任,统筹考虑长江经济带生态环境保护在政策法规、战略规划、资金安排、人员配置、基础设施建设等方面的顶层设计,充分发挥中央财权和行政资源的激励和约束作用,确保地方按照中央的具体要求,认真执行和做好生态环境保护的各项工作。

  三是建立共保共治的利益责任共同体。在国家统领下,在中央、地方、部门之间合理分配经济发展机会和生态环保责任,让开发者承担保护责任,让保护者分享发展利益,改变搞开发名利双收、搞保护没有前途的反向激励机制,形成利责平衡、合力做好大保护的内生动力和机制。建立健全长江流域生态补偿机制。

  四是实施上中下游分类保护战略。按照“生态优先、绿色发展”的要求,制订并实施“上游管控、中游优化、下游治理”的分类保护战略和差异化保护措施,在长江流域形成“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的生态环保制度体系。

  五是改革长江流域保护管理体制机制。在国家层面成立长江经济带环境保护综合领导机构,负责长江流域生态环境保护领导和协调工作。流域各省市独立成立相应的次一级协调发展领导机构。设立长江流域生态环境补偿基金。

  六是开展长江大保护战略研究。围绕中央对长江经济带发展战略、一带一路战略,研究长江大保护的经验、困难和机遇,提出长江大保护的目标和任务,为实施共抓大保护提供体制机制创新和政策支持的建议。

[责任编辑:李贝]

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