如何有效推进中国对外援助

2017-02-09 11:10 来源:中国社会科学报  我有话说
2017-02-09 11:10:58来源:中国社会科学报作者:责任编辑:张鑫

  作者:中央财经大学国际政治系 白云真

  对外援助已经成为发展与巩固更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系,谋求共同发展与夯实中国对外友好关系的重要战略内容,因而我国对外援助迫切需要改革,以更有效地运用我国经济权力与资源。为此,笔者建议深化对外援助行政管理改革、推进大众参与并提高援助的战略性与有效性等措施,以形成独具自身特色的对外援助管理与使用模式。

  对外援助等经济手段无疑是维护我国安全、政治与经济利益的重要手段。在新兴市场和发展中国家整体实力最强的战略背景下,我国对外援助体系需要新的变革与调整,以提高我国对外援助工作水平。

  对外援助行政管理呈碎片化特征。商务部是我国政府的重要对外援助机构,在国务院指导下负责对外援助政策、年度援助计划等。此外,外交部、财政部等部委往往也参与对外援助项目。然而,在我国现有的对外援助的政府架构下,没有一个机构系统地规划与评价对外援助政策及其项目的有效性。我国对外援助的组织架构有自身的优势,但是会产生行政与交易成本,难以在整个政策与战略框架下发挥最优化的影响,也难以从对外政策目标的角度评价对外援助。

  社会公众对对外援助缺乏了解。公共舆论在对外援助中扮演着重要的角色,尽管我国民众一般都很支持对外援助,但仍需加强对对外援助的理解。我国民众往往不太了解对外援助的数额,并且抱怨我国对外援助的目的并不明确。可见,很大程度上我国民众缺少足够的对外援助信息,特别是对外援助在对外政策中的作用。

  对外援助的战略目标并不特别突出。对外援助的战略运用取决于战略目标,以及将经济资源转化为援助行为的能力。我国对外援助始终致力于巩固与发展中国家的友好关系与经贸合作,推动南南合作,但是并未完全将自身的战略目标贯彻到对外援助政策中。事实上,对外援助是我国经济权力运用中最为重要的对外政策工具与手段。特别是目前商务部负责拟定对外援助政策、国别援助方案和对外援助资金计划以及年度计划等。这些援助方案与计划缺乏中长期的战略规划及其对受援国与地区地缘战略价值的充分考量。

  在经济崛起过程中,我国面临着重大的挑战与机遇,迫切需要将对外援助提升为我国对外政策的主要关注点。

  推进对外援助组织与行政管理的改革。

  我国对外援助需要强有力且权威性的协调与领导,需要机构之间的人员交流以确保彼此的有机联系。短期而言,改变商务部作为对外援助主管部门的角色,将外交部作为对外援助协调的核心机构。长期来看,我国政府须加强在国家安全委员会框架下协调对外援助部门,重新界定商务部对外援助司、国际经济合作事务局以及外交部国际经济司的角色及其明确的职责和分工,以大部制改革为契机设立直属国务院领导的国际发展合作局,专门负责对外援助政策规划与制定,保留商务部对外援助司作为援助实施机构,强化外交部国际经济司对援助进行评估的角色。更为关键的是,国务院迫切需要设立海外发展合作委员会,直接由总理负责,包括负责外事工作的国务委员、外交部长、商务部长、财政部长、国防部长等以充分讨论、统筹规划海外发展合作的基本战略与政策。

  加深民众对对外援助的理解。我国政府应该充分意识到民众参与对外援助事务的意义,借助网络公共平台搜集民众对对外援助的评论、抱怨与质疑等信息,提高民众对对外援助的兴趣与关注,及时发布对外援助信息数据,定期出版《中国的对外援助》白皮书以提高对外援助项目与政策的透明度,待时机成熟时筹划发布《中国对外援助实施报告》、《中国对外援助评估报告》,以使民众更有效地参与到对外援助项目规划与实施阶段。

  促进大众对对外援助的参与。我国政府理应寻求与社会进行尽可能广泛的合作,包括地方政府、商业公司、社会团队、大学与科研机构等,以构建对外援助牢固的社会基础。除援外青年志愿者(20—35岁)计划、援外医疗队计划之外,中国政府创设一项资深志愿者(49—65岁)计划,以推进企业退休者、对外援助事务退休者以及联合国退休雇员参与到志愿活动中,从而充分利用他们的丰富经验和专业知识。

  深化对外援助教育。对外援助教育与培训为愿意参与国际发展合作的青年提供训练、研究的机会,因而需要推动教育部将发展教育设为必修课,以加深对对外援助重要性的理解与认识,并培养积极参与对外援助的态度,教育与培养援外人员以推动援外人力资源的发展,并推动学术界更深入地研究全球发展与对外援助问题及编写《对外援助理论与实践》等教材。中国政府也需要以建章立制的方式创设咨询机制,资助对外援助高端论坛,以讨论对外援助的优先地区、优先领域等重大援助政策问题。

  加强战略规划与以结果为导向的管理。

  所有政府机构需要政策与规划体系以确定机构的目的、优先事项以及目标。因而需要根据全球、部门、地区以及具体国别的战略目标完善对外援助基本政策,制定中长期援助政策以及国别援助政策。我国政府不仅应增加战略性援助的金额,更为关键的是要战略地使用对外援助以形成更加均衡的全球发展伙伴关系,重新思考对外援助的新角色,特别是在人的安全、和平建设等安全与和平领域。为了提高对外援助的有效性与质量,我国迫切需要改进对外援助评估机制,以有效地评价援助政策与项目。因此,笔者建议商务部成立对外援助评估专家委员会,负责对外援助项目等实施过程的监督;外交部成立评估委员会,主要负责对外援助政策、优先问题与优先地区的评估。这些评估委员应适当聘请专家负责,尽可能地推进第三方的评估方法。

  尽管中国政府管理对外援助的行政体系已经逐步确立和健全,而且部际协调机制也日益完善,但是对外援助管理体系的及时调整与改革刻不容缓,迫切需要深入的、系统的制度改革设计,以加强对外援助战略规划与评估。

[责任编辑:张鑫]

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