公民监督权的功能及制度实践

2017-02-15 10:21 来源:学习时报  我有话说
2017-02-15 10:21:10来源:学习时报作者:责任编辑:秦超

  作者:秦小建

  《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”公民监督权是宪法权利体系中实施得较多的一项基本权利。对公民监督权规范含义与实现逻辑的探究,对于理解和认识我国宪法体制的组织原理和运行规则,具有枢纽性的作用。在具体议题上,公民监督权既与信访等治理难题相关联,也与群众路线这一党的根本工作路线相对应。
公民监督权在宪法体制中的结构功能
  公民监督权是与选举权、表达自由相并列的三项政治权利之一。公民政治权利是人民主权在国家状态下的直接转化。人民通过政治权利的行使,构造了国家的宪法体制,形成了“人民主权——代议制”的宪法结构,鲜明地表达了一切权力源于人民的主权法理和代表人民行使权力的代议原则。我国《宪法》通过第2条、第3条、第二章及第三章的规定,建立了“人民主权——人大——国家机构——公民”的宪法体制。
  政治权利对宪法体制的构造,具体体现为三种功能:构成,基于公民的选举权,选举代表组成代议机关,形成“人民主权——人大”结构,以此为核心构建民主运作的基础框架,奠定国家治理的正当性基础;参与,基于公民的表达自由,汇聚公共领域,为公共决策提供民意基础、信息聚集和意见参考,为相对独立的“人大——国家机构”决策体制补充民主资源;监督,基于公民的监督权,依托公民作为主权者构成的身份,监督“人大——国家机构”的决策制定和“国家机构——公民”的决策执行。
  在政治权利体系中,公民监督权构建了政治权利从人民主权延伸、以公民身份参与国家公共决策、并最终依托主权权威纠正公共决策及其实施偏差的融贯逻辑。在此意义上,公民监督权的宪制功能在于,作为“人民主权——人大——国家机构——公民”宪法体制的循环节点,将“国家机构——公民”的常规治理与作为代议机关的人大宪法监督相衔接。这一循环结构展现了自我修复的逻辑自洽,是现代社会保持稳定的宪制框架保证。
公民监督权与信访法治化改革
  以是否与公民有直接利害关联为标准,公民监督权区分为批评建议和申诉控告检举。就实践的普遍性与重要性而言,信访与群众路线可被视为分别对应公民申诉控告检举和批评建议两种形式的重要实践。
  在公民申诉控告检举这一维度,当下的信访改革亦可遵循公民监督权的实现逻辑,推进法治化进程。
  在宪法制度的设置中,公民申诉控告应当遵循特定的制度次序,即首先求诸包括行政救济和司法救济在内的常规救济机制,当穷尽权利救济程序后,只有符合特定条件方可申请启动宪法监督。启动宪法监督的条件仅指两个:一是权利救济机关滥用或不行使救济职权;二是权利救济程序所依法律出现漏洞、冲突或违宪等无法适用情形。启动宪法监督的对象指向权利救济机关的职权行使和法律适用难题,以违宪责任追究倒逼常规救济机制的良好履职,并为其扫除法律适用的障碍。
  信访作为公民监督权的实施机制,应遵从公民监督权的规范逻辑进行法治化改革。其路径在于将信访纳入宪法监督机制,通过激活人大的宪法监督,架构依托宪法审查的主权权威与常规秩序下的救济机制的逻辑关联。一方面从主权权威的角度,导入据以支撑信访实践功能的权威资源,通过权威机构的职权监督将主权压力传输给常规救济体系,从外部促进其调整,提升矛盾容积量和纠纷化解能力;另一方面则以制度化的机制和特定的条件限制,引导信访在法治轨道上进行。
公民监督权与群众路线制度化
  在制度逻辑上,公民批评建议如果涉及普遍议题,就可汇聚成公共舆论,形成公众监督和舆论监督,当符合《各级人大常委会监督法》的规定,属于“社会普遍关注的问题”“人民来信来访集中反映的问题”时,便可启动具有权威制度资源的人大监督,由此形成公民监督、公众监督和人大监督的衔接体系。
  这一监督逻辑,为理解群众路线及其在中国国家治理中的定位提供了解释框架,也为群众路线制度化明确了宪法逻辑。群众路线表达了党领导和代表人民的方式方法,这是中国主权法理与西方抽象主权的根本差别所在,党的领导是实现人民当家作主的根本保证,这在宪法序言中得以确证。
  党的群众路线的教育实践活动,高度契合了公民监督权作为循环节点的动态循环结构。群众路线通过党的层级组织,将作为主权者人民构成的个体公民组织了起来。群众路线通过提意见、批评与自我批评的方式,总结国家治理体系运行中的问题,要求国家机构限期整改。其实质是依托执政党领导人民的主权权威从外部推动常规治理体系的调整。在此意义上,群众路线作为公民批评建议的载体和方式,一方面表明群众路线作为宪法制度所蕴藏的宪法意义,另一方面进一步疏通了公民监督导入国家监督体系的通道,强化了公民监督在监督体系中的应有功能。
  群众路线侧重于实质性的群众协商,可消解西方抽象而虚幻的主权“陷阱”,这是群众路线隐藏的主权法理彰显,亦是中国特色社会主义协商民主的制度意蕴所在。

 
[责任编辑:秦超]

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