六个方面完善检察机关提起民事公益诉讼诉前程序

2017-03-20 09:32 来源:检察日报 
2017-03-20 09:32:47来源:检察日报作者:责任编辑:李澍

  作者:江苏省人民检察院副检察长 汪莉、 助理检察员 杨学飞

  全国人大常委会通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(下称《授权决定》)规定:“提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”据此,最高检出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称《试点方案》)和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《实施办法》)等规范性文件对诉前程序作了进一步的具体规定。在此,笔者主要根据检察机关试点探索情况,探讨诉前程序的有关问题。

  提起民事公益诉讼诉前程序的理论分析

  作为检察机关提起公益诉讼的前置安排,诉前程序在整个公益诉讼制度架构中有其独特的价值和意义,其设置本身也有着丰富的理论基础。

  诉前程序体现司法有限性原则。理论上讲,行政权是保护公益最便捷、最理想的方式,但是,在具体实践中,由于行政机关存在滥用权力的冲动和不作为的惰性,致使单纯依靠行政执法,并不能使公共利益获得全面、有效的保护,这就需要赋予司法机关在公益保护和救济方面的职能。在制度设计上,由检察机关提起公益诉讼发挥的是拾遗补缺的价值和功能。易言之,检察机关应是公益维护的预备队,由其提起公益诉讼只是作为最后的选择。

  诉前程序体现尊重私权的法治原则。公益诉讼制度的建立,是立法者赋予与环境污染等公害不具有“直接利害关系”的民事主体和特定国家机关提起诉讼的权利。在多个具备起诉资格主体并存的情况下,如何协调相互之间的顺序及关系,就是一个需要作出选择的问题。如果有适格的普通民事主体愿意提起诉讼,在维护自身权益的同时,达到了保护公益的目的,毫无疑问应当引导、支持和鼓励这些主体优先诉讼。作为法律监督机关的检察机关只是在没有适格主体或适格主体不愿诉、不能诉或不敢诉的情况下,才担负提起诉讼的责任,以便达到通过诉讼来维护公益的目的,检察机关提起公益诉讼的诉前程序,实行普通民事主体诉权优先的原则,体现的是在现代法治条件下公权对私权的一种尊重。

  诉前程序体现检察权运用的谦抑原则。根据谦抑性原则,司法机关适用法律的同时,还要关注法律实施的效果,检讨法律的运行是否有利于社会善良风俗的养成和维系,是否有利于民众伦理道德的弘扬和提升。检察权作为一种监督性质的公权力,其对民事、行政领域的介入和干预具有补充性。即使涉及公益事项,需要检察权的介入,那么也应当是在普通民事主体或负有法定职责的行政主体穷尽诸如诉讼、处罚等民事、行政的救济手段,而公益仍不能获得应有保护之时,再由检察机关以正义守护者的角色担当起公益维护的最终职责。因此,就公益保护来说,在检察机关启动诉讼程序之前,应当首先尝试由其他主体来发起和运用相应的救济途径和解决方式。在公益诉讼领域,谦抑的检察权运用理念和机制,对于国家、社会的和谐稳定和良性运行,无疑具有莫大的益处。

  适用诉前程序中遇到的问题

  现阶段,检察机关提起民事公益诉讼适用诉前程序还存在不少需要改进的地方,主要包括以下几个方面:

  1.督促、建议的范围过小。公益诉讼本就是要增加赋予不具有利害关系的主体以起诉资格,故对某一地的公害案件,理论上全国范围内符合法定条件的有关组织均有提起公益诉讼的权利。如果仅对辖区内的有关组织进行建议,范围过于狭窄。

  2.督促、建议的方式过于单一。在诉前程序中,若仅以书面形式向不确定的适格主体逐一发送督促起诉意见书,在实践中难以穷尽所有对象。

  3.诉前程序回复期限过短。按照现有规定,一个月的回复时间,对于被督促的机关而言,可能无法做到全面履行职责或纠正违法行为;对于被建议的有关组织而言,也可能没有充足时间认真进行调查评估,慎重作出决定。

  4.社会组织接受建议后遇到困难迟诉或不诉。实践中,尽管有适格组织在回复期限内函复拟诉,但后来其发现难度较大或受其他因素干扰,迟迟不诉,甚至最终不愿再诉,给检察机关提起公益诉讼工作造成被动。

  5.符合条件的社会组织量少力弱。各地符合法律规定条件的组织数量不多,而一些符合条件的组织,鉴于自身诉讼能力等情况,又不愿提起公益诉讼。

  6.与法院公告加入程序未能有效对接。如法院对检察机关提起的公益诉讼再次公告,既造成诉讼不必要的时间延长,也容易导致司法资源的浪费。

  完善检察机关提起民事公益诉讼诉前程序制度的建议

  针对试点中遇到的问题,可以考虑从以下几个方面对诉前程序进行改进和完善:

  诉前程序应以所有适格主体为督促、建议对象。如果将来法律赋予检察机关以外的特定机关,可就某一类型的案件提起公益诉讼,根据属地管辖原则,检察机关督促、建议的对象是明确特定的,不存在能否穷尽的问题。但对于有关组织,就应该尽量扩大履行诉前程序的对象范围,不宜以地域为限。公益诉讼本来就不再强调起诉主体与诉讼标的的利害关系。对于法律规定的有关组织,只要其符合条件,即有权提起民事公益诉讼,对其所属地域、体制归属等在所不问。对于比如生态环境领域的公益诉讼,为避免出现被督促、建议的组织不愿诉,而未被督促、建议的组织却要提起诉讼的情况,应以检察机关以外的所有适格主体为督促、建议的对象。

  实行以公告为主的多种督促、建议方式。在民事公益诉讼中,特别是生态环境类案件中,如果逐一以书面形式督促、建议,既不现实,也难以操作。故在发现公益诉讼案件线索以后,检察机关应考虑通过在报刊、网络等社会媒体上进行公告来对不特定的潜在适格主体进行督促、建议。而对于食药领域的公益诉讼,目前消费者权益保护法仅授权省级以上的消费者协会有提起诉讼的资格,故食药类公益诉讼案件适格主体数量有限,且种类明确单一,加上此类案件大多数地域性较强,故可以考虑通过以书面督促、建议的方式来履行诉前程序。

  回复期限以两个月为原则,可根据具体情况适当缩短或延长。试点期间,诉前程序的回复期限按一个月计算,在时间上稍嫌过短。在实践中,被督促的行政机关在履行职责过程中,可能涉及调查核实、举行听证等程序,而行政相对人还享有申请复议、提起诉讼等权利,而这些程序的履行都需要耗费相应的时间。对被建议或者督促的有关组织来说,也有一个调查收集证据、评估损害、衡量风险的过程。因此,综合考虑,把回复期限确定为两个月,有利于被督促、建议的机关或者有关组织慎重决定,依法处理,并将结果回复给检察机关。同时,对于情况急迫,必须立即采取措施或提起诉讼,否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失的,回复期限可以为十五日,甚至更短。而对于重大复杂,需要依法履行相应程序的,则回复的期限可以根据情况酌情延长。

  民事公益诉讼也应注意督促行政机关履职。实践中,行政措施相较于司法手段具有相对的优势,其成本低,时效强,且行政机关在执法过程中也具有更大的裁量余地,可根据现场情况灵活地进行处理。在民事公益诉讼案件中,被告违法侵害公共利益,虽然不一定构成犯罪以追究刑事责任,但相应的行政责任和民事责任在一般情况下是需要同时承担的。因此,在诉前程序中,除了督促、建议适格主体起诉外,应同时督促行政主管部门依法履职,即使后者对同一违法行为已经作过行政处罚,行政主管部门的协助和支持也有利于证据的收集固定和诉讼的顺利进行。

  督促、建议起诉与支持起诉有效衔接。根据《实施办法》规定,如果被督促、建议的机关和有关组织准备起诉,但提出需要检察机关支持起诉的,检察机关应依照相关法律规定支持其提起公益诉讼。现阶段,由于我国公益组织力量普遍较弱,专业水平和诉讼能力不强,因此来自检察机关或其他机关的专业支持和引导显得至关重要。在支持起诉问题上,检察机关可以自行支持起诉,也可以督促、建议行政执法部门作为支持起诉机关;可以应提起诉讼的有关组织的请求进行支持,也可以主动进行支持;根据具体情况,在支持起诉中可以协助调查取证,也可以提供法律咨询、提交书面意见等。

  检察机关提起的民事公益诉讼不适用公告加入程序。在制度设计上,检察机关提起民事公益诉讼是在其他适格主体不起诉或没有其他适格主体的情况下,为避免公共利益继续遭受侵害,才提起公益诉讼。在具体案件办理过程中,检察机关是在依法履行了诉前程序,在没有其他主体起诉的情况下,才决定向法院提起公益诉讼的。法院在受理后启动的公告加入程序,应当针对的是检察机关以外的适格主体未经诉前程序而提起的公益诉讼。为避免司法资源浪费,对于检察机关提起的民事公益诉讼,法院不应再启动公告加入程序。

[责任编辑:李澍]

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