集体土地入市,增值收益该如何分配

2017-06-14 10:32 来源:人民论坛网 
2017-06-14 10:32:12来源:人民论坛网作者:责任编辑:秦超

  作者:郑州大学法学院 司野

  随着我国城镇化的飞速发展,城市平面扩张的刚性需求使得土地资源的身价倍增。在城乡二元化的土地管理结构中,国家严格限制农村集体农业用地向非农业用地转用,实行土地供应的统一调配。在国家对土地一级市场的垄断之下,集体土地只能被动地等待政府以征收的唯一途径转变为国有土地,才能用于商业用途。农民集体虽然在法律上拥有土地所有权,但在工业化、城镇化过程当中,农民却无法自由获得由社会经济发展所带来的土地价值增益的部分。然而在经济高速发展的今天,已不再需要延续传统的发展方式,农民的土地权利应当被宪法和法律予以重新确认,农民集体应当共同分享工业化与城市发展带来的经济利益。

  经营性建设用地入市与增值收益分配

  十八届三中全会明确了一条改革之路,即打破原有政府对土地市场的垄断,在符合规划和用途管制前提下,实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价。

  在入市范围方面,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于集体土地入市进行了原则和范围上的规定:入市土地的范围限定于经营性建设用地;能够入市的土地必须以规划和用途管制为前提,即现状用途和规划用途均为集体经营性建设用地。

  在入市主体方面,集体经营性建设用地入市的权利主体一般认为是《土地管理法》当中所规定的所有权主体。法律规范中关于土地所有权主体的模糊处理,使得试点地区不得不依照当地的具体情况制定相应的规定。

  在利益分配方面,集体经营性建设用地入市所获得的增值收益在政府、集体与个人三者之间进行分配。在集体经营性建设用地入市的试点地区,多数地方政府参与入市收益的分配。政府与集体间的分配主要依据2016年财政部和国土资源部联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的规定,农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资(入股)等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益,以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人,以出售、交换、赠与、出租、作价出资(入股)或其他视同转让等方式取得再转让收益时,向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。各级政府参与分配的具体比例,各试点地方有着不同规定。集体与集体成员的分配,各试点地区也不尽相同。

  集体土地入市中的增值收益分配面临改革困境

  首先,土地入市范围的限制令土地收益分配失衡。虽然有些试点地区已经突破了“存量”的限制,将规划变更后的集体经营性建设用地也纳入到可以流转的范畴。但是由于我国经济发展不均衡,东部经济发达地区经营性建设用地比重远远高于中西部经济发展相对滞后的地区。据国土资源部数据,农村集体经营性建设用地约占集体建设用地的10%左右,在中西部比较偏远的农村,可能仅为5%或者更低。在这样的情况下,改革所能够起到的作用是微乎其微的。另外,规划范围的限制剥夺了远郊区农民参与收益分配的权利。有学者将现今的农民区分为了5%的市郊农民与95%的远郊区农民。只有处于市郊且恰巧