地方政府债务的适度规模

2017-06-14 10:36 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 
2017-06-14 10:36:40来源:中国社会科学网-中国社会科学报作者:责任编辑:秦超

  作者:对外经济贸易大学国际经济贸易学院 毛捷,首都经济贸易大学财政税务学院 黄春元

  近十余年来,地方政府债务(以下简称“地方债务”)备受社会各界关注。一方面,地方债务可以弥补各级政府的财力不足,在完善基础设施建设、改善民生以及应对各类风险等领域发挥积极作用,促进经济增长。另一方面,地方债务也可能通过税收或利率等渠道挤出私人投资,抑制经济发展。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)指出,要“有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展”。为此,正确认识地方债务与经济增长的内在关系、合理控制地方债务规模具有重要意义。

  地方债务对经济增长的作用存在平衡点

  地方债务如何影响经济增长的问题,可追溯至有关政府债务(或公共债务)的理论争论。从亚当·斯密的政府债务有害论——政府债务侵蚀社会生产性资本从而影响经济发展,到“李嘉图等价定理”的债务中性理论,以及之后的凯恩斯主义强调政府债务对经济增长的积极作用,理论界从不同视角诠释了政府债务与经济增长的内在关联。基于上述理论,后续研究从多个方面分析了地方债务对经济增长的作用,形成了以下三种观点。第一,地方债务促进经济增长。地方政府举借债务可以为私人资本不愿意介入的某些耗资巨大的公共投资项目(例如基础设施等)提供融资,这有利于完善基础公共服务,对经济增长产生促进作用。第二,地方债务带来风险,不利于经济增长。地方政府举债会导致未来税费增加,对企业生产经营造成不利影响,并增加居民生活成本。第三,地方债务对经济增长的影响存在某个平衡点(以下简称“债务平衡点”)。当债务水平(债务余额占国内生产总值的比重)低于债务平衡点时,地方债务促进经济增长;反之则反是。

  上述第三种观点可能更符合中国的实际情况。根据国家审计署发布的数据(《国家审计署2013年第32号公告:全国政府性债务审计结果》),从资金投向看,中国的地方债务主要用于基础设施建设和公益性项目:用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储、保障性住房、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护等基础性和公益性项目的支出约占九成(86.77%);其中,市政建设和交通运输设施建设占比合计约为60%,这表明基础设施建设是当前地方债务最主要的投向。由于地方债务主要被用于基础设施建设和公益性项目,如果其保持在一个适度规模之内,则有助于纠正由于外部性和公共品等所产生的市场失灵,而且其对私人投资的挤出效应以及对地方政府造成的偿债压力也有限,因此会促进当地经济增长。而一旦地方债务突破适度规模,一方面资金使用效率不断下降,其纠正市场失灵的正面效应则随之减弱乃至消失;另一方面其负面作用(挤出私人投资等)开始显现,此时其对经济增长的作用将由正转负。此外,由于中国不同地区的经济社会发展存在一定差距,地方债务与经济增长之间的平衡点很可能也存在区域差异,即在不同地区债务平衡点高低不一。

  不同区域的债务平衡点有差异

  由于存在债务平衡点,准确把握地方债务的适度规模、将地方债务控制在经济发展可承受的范围之内至关重要。国外学者莱因哈特(Reinhart)和罗戈夫(Rogoff)利用44个发达国家和新兴市场国家200余年的经济增长和政府债务数据实证分析发现,债务水平高于90%的国家普遍经历了较低的经济增长,而债务水平低于60%的国家经济增长率相对较高。但是,这类基于历史数据得出的“一刀切”结论,值得商榷。一方面,影响一国或地区经济增长的因素和机制在不断变化,以工业革命和工业化时期的数据为主的研究结论,不一定适用于当前的全球化和信息化时代。另一方面,由于不同国家和地区在经济、政治和文化等诸多方面存在异质性,使用90%或60%这类简单、划一的标准去衡量一国或地区地方债务的适度规模,缺乏说服力。

  我们利用中国债券信息网、和讯债券网、财政部网站和中国货币网等公布的债券公告相关信息,整理出全国地级市层面的地方债务数据。这套数据包括全国30个省和自治区(不含西藏)下辖的283个地级市的数据,时间跨度为2004年到2012年。在此基础上,控制住影响我国经济发展的众多因素(包括人均国内生产总值、全社会固定资产投资、进出口贸易总额占比、城镇人口占比和第二产业占比等),实证分析地方债务水平对地级市经济增长的实际影响。

  实证分析分为两步,数据样本分为全国、东部和其他地区(包含中西部和东北地区)三类。第一步,采用固定效应估计(Fixed-Effect Model)和系统广义矩估计法(GMM)发现:一方面,在全国范围内,地方债务与地区经济增长之间呈现倒U型关系,即地方债务对经济增长的作用存在平衡点;另一方面,地方债务与地区经济增长之间的倒U型关系在中西部和东北地区比东部地区更明显。上述结论比较稳健,变换核心变量或样本数据不影响实证结果。第二步,利用非动态门槛面板回归模型(Non-dynamic threshold panel regression model)估算我国不同地区的债务平衡点。结果表明,全国整体的债务平衡点约为76%,即如果债务水平不超过76%,地方债务有利于经济增长,这比国外研究发现的债务平衡点(60%)高出16个百分点。其中,东部地区的债务平衡点较高(150.60%),其他地区(中西部和东北地区)的债务平衡点(76.20%)接近全国平均水平。

  上述基于中国数据的研究表明,基于跨国数据的国际经验并不一定适用于中国,要正确认识中国地方债务的适度规模,须使用中国的实际数据,并充分考虑区域差异等现实因素。

  科学控制地方债务规模

  第一,社会各界应辩证看待地方债务对经济增长的作用。根据研究,对于区域经济发展而言,地方债务的规模是否适度十分关键。既不可盲目扩大地方债务规模,避免出现地方债务抑制当地经济发展的不利局面,也不可因噎废食,错失加快经济发展的宝贵机遇。这要求各地政府和研究机构紧密合作、积极探索,准确把握适用于本地区的债务平衡点,以合理控制地方债务规模,充分发挥地方债务对经济增长的积极作用。

  第二,地方债务的适度规模应因地制宜,不宜采取“一刀切”标准。不同地区的债务平衡点不尽相同,因此,在全国层面出台旨在控制地方债务规模的重要政策时,应充分考虑地区差异,设计多档债务上限,科学引导不同地区合理利用地方债务促进当地经济发展。

  第三,有关部门应加强对地方债务资金投向和效益的监控、评估,提高债务资金使用效率。债务资金的投向越合理、经济社会效益越突出,地方债务对当地经济发展的正向促进作用越强。因此,在中央“严格限制地方债务增量、妥善处理地方债务存量”的指导原则下,各地政府应努力提高债务资金的使用效率,创造出最大的债务效能。

[责任编辑:秦超]

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