社区难题精准治理的新模式

2017-07-10 09:45 来源:北京日报 
2017-07-10 09:45:45来源:北京日报作者:责任编辑:李澍

  作者:清华大学社会学系教授 李强

  世界各国城市,包括发达经济体的超大城市,如伦敦、巴黎、纽约、芝加哥等,常为老旧街区诸多社会问题所困扰,比如贫民窟问题、犯罪问题等,笔者曾目睹这些地方老旧街区社会问题久拖不能解决的现象。

  老旧小区的治理,成为北京推进高水平现代化大都市建设的一个难题北京在面临疏解功能谋发展的重大转变中,老旧小区改造的问题日益凸显出来。北京有两种最为典型的居民小区,一种是新型商品房小区,另一种就是老旧小区。两种小区相比较,显然,老旧小区的治理成为北京推进高水平现代化大都市建设的难题。而在老旧小区中,人口老龄化急剧加速,这种没有电梯的楼房,老人上下楼就成为重点问题。据统计,北京老旧楼房约8万栋,共有楼门单元约25万个,涉及到大约400万户家庭。所以,近来老楼电梯成为广大居民、党和政府关注的焦点。笔者所带领的清华大学“清河实验课题组”参与了海淀老旧小区的适老化改造工作。经过前一段的工作体验,深切感到“自上而下与自下而上相结合”尤为重要。北京的建设需要两方面力量,自上而下与自下而上,两者缺一不可,这两方面力量的结合就是北京谋求发展的社会治理创新战略。

  我们先看看自上而下的力量。习近平总书记两次视察北京,为北京发展提出战略布局,“建设国际一流的和谐宜居之都”。中央如此高度重视北京的发展建设,为北京带来重大发展机遇。北京刚刚开过市第十二次党代会,正在全面落实中央的战略部署。强有力的党和政府的领导,历来是我们的优势,具体来说:第一,党和政府强有力的集中统一领导,决策能力强;第二,各级组织体系直到基层党政和基层社区,社会动员能力强、执行操作能力强;第三,我国城市土地公有,城市整体规划、整体整治能力强大。改革开放以来,中国城市发生了翻天覆地的变化,显然与自上而下的能力关系密切。所以,自上而下的优势是集中力量办大事,做起事情来比较快。

  老百姓对于老旧小区生活改善、社区提升有强烈的愿望,是自下而上力量的根本源泉

  当然,我们都知道仅有自上而下的力量是不够的,必须与自下而上的力量相结合。最近,中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,提出:“党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,强调“实现顶层设计与基层实践的有机结合”,指的就是自上而下必须有自下而上的力量相配合。那么什么是自下而上的力量呢?通过调研,我们深切感到,老百姓对于老旧小区生活改善、社区提升有强烈的愿望、强大的需求,这就是自下而上力量的根本源泉。我们在清河实验的某一小区中,居委会征求老百姓对于社区改善的意见,一下子就收集到了97条意见,条条都非常具体实在。老百姓对于社区改善的关心又与“房改”后大部分居民都拥有产权密切相关。此次在电梯改造小区的调研显示,按有效样本计算,居民拥有房屋产权的(包括购买单位房改售房、购买二手商品房、购买拆迁安置房以及继承私房等)占到全部老旧楼房的99.9%。

  有恒产者有恒心。调研发现,在老人上下楼问题上,居民有强大的自我调整、自我改善的动力和能力。不少居民自己就将老人上下楼问题解决了:一种情况是,子女主动和老人调换了住房;另一种情况是,一部分老人家庭将高层住房出租,自己搬到低层房屋去住。所以,老百姓自己解决问题的能力十分强大,我们应该相信社会和居民有自我调节能力。

  自下而上遇到的最大难题是:居民意见不一致时怎么办自下而上的意见不一致在电梯问题上表现得尤为突出。不同的楼层利益差异很大,没有电梯的楼房,一层价格最高,六层价格最低。有了电梯以后,一层价格变得最低,五层、六层价格变得最高。由于利益不一致,形成共识显得极其困难。那么,是否还可能形成共识呢?实践证明,非常重要的是制度设计一定要合理,既然不同楼层的利益不一致,那么,就设计成:刷卡交钱,所交费用逐层递增,一层不使用不交钱。制度安排合理是形成居民共识的基础,但是,共识的形成仍然需要做工作,老百姓并不会自发形成共识。

  实践证明,在个体利益差别很大的情况下,共识的形成还是需要基层的积极工作。当然,在形成共识的过程中,必须有一种体现公平公正的力量,必须有一种“公共利益”的代表,这就凸显了党的领导的重大意义。我们党代表人民群众的根本利益,在说服群众接受共识的过程中,基层党政组织发挥了巨大的引导作用。当然与此同时,也必须相信群众、相信居民的调节能力。例如,有一个低层住户,基层干部做了很多次工作,仍然很难说服,后来住在高层的老人亲自出面,毕竟是多年邻里关系,低层住户很爽快就签字同意了。目前,在54个没有电梯的单元中,有28个单元同意加装电梯的业主比例超过了三分之二。在目前准备施工的三个单元中,房主同意的比率都达到100%。

  凡是成功的方式,都体现了自上而下与自下而上相结合的治理原则

  让我们回到本文一开始的话题上来。北京老旧小区改造的任务确实繁重。巨大数量的楼门单元改造,单凭政府一方面的力量,或社会上任何一方面的力量,或某一种单一的方案都难以完成。我们必须思考如何创新社会治理模式。其实,老人上下楼的解决方式有很多种,前述的子女与父母更换住房也不失为一种好的方式。从技术上看,外挂电梯仅是一种方式,还有楼道升降扶椅等多种方式。

  目前,全国老旧小区电梯改造,除了政府主导的方式外,也有市场运作或居民自治运作成功的案例。不管哪一种运作方式,凡是成功的方式,都体现了自上而下与自下而上相结合的治理原则。当然,目前总的情况是,自上而下的动力很强,自下而上的实践明显不足。其实,老百姓中蕴藏着极其强大的改善老旧小区的需求和动力,调研证明,居民的活力需要有基层党政组织的动员与启发。老百姓的活力很难靠自发形成,需要基层组织去动员和焕发。

  总之,“自上而下与自下而上相结合的社区治理模式”十分关键。按照这种治理思路,北京建设可以大大上一个台阶,建设国际一流的和谐宜居之都就一定能够实现。

[责任编辑:李澍]

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