作者：上海社科院社会学研究所研究员 陶希东
2017年全国两会上，习近平提出了“城市管理应该像绣花一样精细”的总体要求。实现城市管理精细化，成为全国各大中型城市政府的一项重要任务。党的十九大报告进一步指出，中国特色社会主义进入了新时代，进入了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平在2018年新年贺词中再次强调，要“让人民生活更加幸福美满”。因此，在新时代、新矛盾面前，超大城市的精细化管理，应该紧紧围绕满足人民对美好生活的需要这一核心任务，做出新的制度安排、政策创新和技术应用等，实现人财物的合理配置，着力破解不平衡不充分的矛盾，创建更加整洁、安全、干净、有序、公正的城市环境，全面提升超大城市的吸引力、竞争力和内在魅力。
综观人类城市化发展过程，城区人口超过1000万的超大城市数量呈现不断增加的态势。目前，中国有北京、上海、广州、深圳、天津、重庆6座超大城市。超大城市拥有巨大的人口规模和经济体量以及极度复杂的社会系统，如何有效管理好、运行好、维护好一座超大城市，是全球城市治理的共同难题。精细化管理是一个覆盖全体民众、全时段、全要素、全过程的科学管理状态，是城市管理创新的重要措施，也是创造宜居城市环境的重要途径。笔者以为，新时代超大城市的精细化管理需要采取六大行动方略：
一是，统计分析精准化的城市要素。城市管理实质上就是对城市道路、桥梁、房屋、汽车、人口等各种软硬要素及其关系的管理和服务。因此，政府管理部门对各自管理要素的精准化掌握，是实现精细化管理的基础。尤其是掌握人口，以及房屋类型、属性、空间分布等信息，显得非常重要。例如对人口而言，实时掌握人口规模、年龄、性别、职业、分布、居住方式等方面的动态变化，是真正实现城市精细化管理的第一要务。因此，超大城市政府应要求城市管理部门对各自的管理对象进行全面、准确、精准的统计分析，对管理对象的总体状况、结构属性、空间分布及其动态变化做到心中有数，为精细化管理打下坚实的数据基础。
二是，调查评估市民对社会服务需求。以社会民众的真实需求为依据，供给与需求相匹配的公共服务，精准化地满足不同群体的差异化、个性化服务需求，是精细化管理的内在要求，也是核心任务之一。为此，超大城市政府应针对全市不同年龄、不同收入水平、不同区域、不同职业的人群，开展综合性（城乡公共设施建设、教育、科技、文化、卫生、体育、养老、娱乐等）和专业性相结合的公共服务需求调查。如针对全体市民开展基本公共服务的需求调查，抑或对老年人开展养老服务需求调查，对年轻人开展就业创业和娱乐服务等方面的需求调查等，通过调查数据的分析和评估，可以掌握公共服务供给中的不平衡、不充分问题，也为精细化管理和公共服务的有效供给做好充分准备。
三是，均衡科学化的城市资源配置。超大城市在发展中面临的诸如人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“大城市病”，是资源空间配置失衡导致城市空间单中心发展的结果。超大城市内部仍然面临空间资源错配的问题，城郊发展不平衡明显。如果这一问题得不到有效解决，在潮汐式高密度交通、中心区高等级医院人满为患的态势下，城市的精细化管理也就无从谈起。因此，必须尽快改革按照行政级别配置资源的传统模式，转变为按常住人口为依据的资源配置新模式，尤其要高度关注城郊结合部人口密集区的现实需求，推动空间资源的均衡科学配置，全面缩小中心城区与城郊结合部、远郊区之间在教育、医疗、文化、体育、城管、市场监管等方面巨大的资源差距，最大程度降低资源浪费，提高资源配置效率。这是实现超大城市管理精细化的必要条件。
四是，制定规范化的城市管理标准。精细化管理的本质就是管理服务的规范化、标准化和质量化，旨在解决经济社会发展与城市管理标准不统一、不平衡之间的矛盾。为此，制定一个科学有效的城市精细化管理标准，是超大城市精细化管理的大势所趋。目前国内，重庆市率先制定了《重庆市城市精细化管理标准》和《关于全面推进城市精细化管理的实施意见》，依法对每项管理内容的管理目标、标准、流程过程、分工、职责、奖惩、信息公开等都有明确要求，旨在实现“全行业覆盖、全时空监控、全流程控制、全手段运用”的高效能管理。管理标准的制定和实施，将有助于推动粗放式、人为化评价走向集约化、定量化评价的精细化管理。因此，按照全覆盖、全时空、全流程的思路，制定城市管理领域的规范和标准，是超大城市提升精细化管理水平的关键和突破口。
五是，建立跨界整体性治理新体制。科学合理的政府体制安排，是超大城市精细化管理的重要依托和保障，这就要求我们既要发挥传统科层制纵向化、专业化管理的优势和长处，做到责任到人，职能边界清晰，更要关注多个管理部门之间作业领域的无缝对接和有机衔接，不留死角、不留空白。为此，在全面理顺市、区、街道、社区纵向职能及事权财权的基础上，进一步深化开展政府体制改革行动，加快跨界整体性治理新体制的重建再造，打破行政壁垒、弱化利益部门化倾向，为全面满足人民日益增长的美好生活需要搭建更加有效的整体性管理新体制。
六是，有机整合与共享网络数据信息。在互联网时代，数据资源必定成为城市精细化管理的重要资源和支撑。管理部门在掌握拥有管理要素的所有数据以后，就要对大数据进行深度挖掘，分析管理对象动态变化的内在规律，以便为管理部门各自实现精准化地配置资源，提高管理效率提供有力的决策支撑。在此基础上，要加大政府管理部门信息系统的无缝对接，构筑城市数据交换中心或“城市大脑”系统，实现多部门数据在后台的互联互通、有机整合与共享，消除信息孤岛，让普通百姓和市场主体通过一个窗口实现全城通办、全程办理，真正实现“让数据多跑路、让人少跑路”的目标。与此同时，要加大政府数据开放力度，鼓励社会数据应用的技术创新，在多领域、多层面开发实用有效的互联网+服务管理技术，全面提高城市管理的智能化、智慧化水平。
（此文为国家社会科学基金项目“全球超大城市社会治理模式与中国经验分析研究”（16BSH005）的主要阶段性成果。）
