以乡村振兴战略统领农业农村发展

2018-01-07 09:21 来源:南方日报 
2018-01-07 09:21:33来源:南方日报作者:责任编辑:郑芳芳

  作者:南方日报记者 龙金光,实习生 毛敏

  在党的十九大报告中,对农业、农村、农民问题着墨颇多,并有不少新表述。比如,实施乡村振兴战略,以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求,并提出,“要坚持农业农村优先发展……建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。“优先发展”“城乡融合”“农村现代化”,这些概念都是首次见于中央对“三农”工作的部署。

  乡村振兴,让乡村焕发生机与活力,实现繁荣与兴盛,是6亿农村居民的福祉所系。扎扎实实把乡村振兴战略向前推进,需要注意哪些方面?国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆在接受南方日报专访时表示,真正做到乡村振兴,必须以改革创新的思路,清除阻碍农业农村发展的各种障碍,激发农村各类要素的潜能和各类主体的活力,不断为农业农村发展注入新动能。

  第一位的任务是发展生产力、夯实经济基础

  从“生产发展”到“产业兴旺”,要求农业农村经济更加全面地繁荣发展

  南方日报:党的十九大报告用“五句话、二十字”概括了乡村振兴的总要求,即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。十六届五中全会《建议》曾提出过“五句话、二十字”的新农村建设总要求,即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。上述表述的变化,反映出哪些新的主旨呢?

  叶兴庆:从“生产发展”到“产业兴旺”,要求农业农村经济更加全面地繁荣发展。无论是新农村建设还是乡村振兴,第一位的任务都是发展生产力、夯实经济基础。但在不同形势下,发展生产力的着力点是不同的。2005年前后,农业面临的主要矛盾是供给不足,发展农业生产、提高农产品供给水平是主要任务。经过这些年的努力,我国农业综合生产能力有了很大提高,农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。

  面向未来,我国农业综合生产能力还需要进一步提高,而且要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向。与此同时,还要拓展发展农村生产力的视野,全面振兴农村二三产业,防止农村产业空心化。当年,乡镇企业“异军突起”开辟了我国工业化的第二战场,虽然分散布局造成环境污染、土地资源低效利用,但提供了大量就业,使一些乡村完成了资本积累。随着上世纪90年代初期乡镇企业改制、集中布局的推进,以及90年代后期土地管理制度的调整,除了硕果仅存的部分“明星村”,全国大多数乡村的二三产业发展陷入低谷。如果这个局面不改变,农村局限于发展农业、农业局限于发展种养,在我国这种资源禀赋条件下,农民不可能得到充分就业,乡村不可能得到繁荣发展。现代化的农村,不仅要有发达的农业,而且要有发达的产业体系。为此,要瞄准城乡居民消费需求的新变化,以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领,着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,推动农业向二三产业延伸,促进农村一二三产业融合发展,使农村产业体系全面振兴。

  南方日报:从“生活宽裕”到“生活富裕”,上述字眼的变化,释放哪些新的信息呢?

  叶兴庆:从“生活宽裕”到“生活富裕”,要求持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高农村民生保障水平。2005年前后,我国农村居民生活水平刚刚从温饱转向小康,消费支出的恩格尔系数仍高达46%左右,处于联合国划分的40%-50%的小康标准范围内,总体上刚刚温饱有余。按每人每年2300元(2010年不变价格)的现行农村贫困标准,2005年全国农村还有贫困人口28662万人,占农村人口的比重高达30.2%。当时,农业税刚刚取消,农业剩余劳动力转移刚刚迈过刘易斯第一拐点、就业很不充分,新农合制度刚刚建立、筹资水平和保障程度很低,低保和新农保制度尚未建立,农村义务教育尚未全面免费。基于当时这种现实,把“生活宽裕”作为未来新农村的一种愿景,是恰当的。

  随着这些年农民就业和收入来源的多元化,农村教育、医疗、养老、低保制度的完善,农民生活水平和质量有了很大改善。2016年全国农村居民消费支出的恩格尔系数为32.2%,即将跨越联合国划分的30%-40%的相对富裕标准,进入20%-30%的富足标准。2016年全国农村贫困人口仅剩下4335万人,仅占农村人口的4.5%。这表明,即便按国际标准,把“生活富裕”作为未来乡村振兴的一种愿景,也是切实可行的。实现“生活富裕”,必须注重提高农民的就业质量和收入水平,把农民作为就业优先战略和积极就业政策的扶持重点,加强职业技能培训,提供全方位公共就业服务,多渠道促进农民工就业创业;推动城乡义务教育一体化发展,努力让每个农村孩子都能享有公平而有质量的教育,使绝大多数农村新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育;完善城乡居民基本养老保险制度,完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度,统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度。

  要适应治理体系和治理能力现代化的新要求

  从“村容整洁”到“生态宜居”,要求促进农业农村可持续发展,建设人与自然和谐共生的现代化农业农村

  南方日报:村居从“村容整洁”到“生态宜居”,是否可以理解成通过对农村脏乱差的环境治理,实现村容整洁,强调人与自然和谐共处共生?

  叶兴庆:从“村容整洁”到“生态宜居”,要求促进农业农村可持续发展,建设人与自然和谐共生的现代化农业农村。2005年前后,我国农业仍处于增产导向的发展阶段,没有精力关注农业资源环境问题。农村还不富裕,没有定力和底气抵制城市污染下乡。农村建设缺乏规划,人居环境脏乱差,大多数农村处于“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”的状况。基于这种现实,同时为了避免大拆大建,当时仅仅提出了“村容整洁”的要求。目前,我国农业生产中存在的资源和环境问题已充分暴露,有必要也有能力促进农业绿色发展。农民衣食住行等物质生活条件得到改善,对优美生态环境的需要日益增长。发展休闲旅游养老等新产业,吸引城市消费者,也要求有整洁的村容村貌、优美的生态环境、怡人的居住条件。适应这些新的变化,未来有必要把“生态宜居”作为乡村振兴的重要遵循。为此,要以体制机制创新促进农业绿色发展,强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治;加大农村生态系统保护力度,开展农村绿化行动,完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草;开展农村人居环境整治行动,继续搞好农村房前屋后的绿化美化、垃圾和污水处理、村内道路硬化。

  南方日报:新农村建设要求管理民主,尊重和维护人民群众的政治权利,让人民群众当家作主。管理民主是社会治理的有效手段,但社会治理的效果更关乎人民群众利益。那么,在治理体系上,会有哪些新的要求呢?

  叶兴庆:从“管理民主”到“治理有效”,要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系。2005年前后,农村税费改革正在推进,公共财政覆盖农村刚刚开始,农村基础设施和公益事业还需要农民负担部分费用;乡村债务较为繁重,如何化解需要审慎决策;农业补贴制度刚刚建立,补贴资金如何真正发放到农民手中需要周密部署;农村基层民主选举制度还不完善。解决好这些问题,缓解农村社会矛盾,当时把着力点放在“管理民主”上,强调在农村社区事务管理中村干部要尊重农民的民主权利,规范的是干群关系。随着农村人口结构、社区公共事务的深入调整,以及利益主体、组织资源的日趋多元,仅仅依靠村民自治原则规范村干部与群众的关系是不够的。人口流动的增多、外来资本的进入、产权关系的复杂化,需要靠法治来规范和调节各类关系。自治和法治都是有成本的,如果能够以德化人、形成共识,促进全社会遵守共同行为准则,就可以大幅度降低社会运行的摩擦成本。为此,需要在完善村党组织领导的村民自治制度的基础上,进一步加强农村基层基础工作,根据农村社会结构的新变化、实现治理体系和治理能力现代化的新要求,健全乡村治理机制。

  探索建立社会资本进入农业农村的用地保障机制

  我国城乡二元结构特征仍十分明显,在未来的现代化新征程中,必须补齐农业现代化这个“四化同步”的短板、农村现代化这个国家现代化的短腿

  南方日报:在党的十九大报告中,明确要求加快推进农业农村现代化,并突出强调要坚持农业农村优先发展。您怎么理解上述政策安排呢?

  叶兴庆:之所以这么强调,原因在于我国城乡二元结构特征仍十分明显,在未来的现代化新征程中,必须补齐农业现代化这个“四化同步”的短板、农村现代化这个国家现代化的短腿。

  必须清醒地看到,在市场力量的作用下,各类资源要素会自发地流向高回报率的工业和城市,农业和农村在这场资源要素争夺战中往往会败下阵来。特别是对我国这种后发追赶型国家而言,在现代化进程中,工业化城镇化往往是快变量,农业农村农民向现代化转型往往是慢变量。在快速工业化城镇化进程中,要想避免农业衰退、乡村衰落,实现国家协调均衡发展,必须牢固树立农业农村优先发展的理念,切实加大对农业农村发展的支持力度。

  面向未来,无论是在全面建成小康社会的决胜期,还是在全面建设社会主义现代化国家的新征程中,“三农”问题都是关系国计民生的根本性问题。从城市这头看,不仅需要农业提供数量充足、品种丰富、品质安全的农产品,而且需要农村提供清洁的空气和水源、怡人的田园风光。从农村这头看,今后即便城镇化水平有了很大提高,仍将生活着几亿人口,他们也需要稳定的就业、富足的生活、宜居的环境。

  南方日报:坚持农业农村优先发展,在您看来,离不开哪些制度建设?

  叶兴庆:首先要建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。促进农业农村现代化,仍然适用“一靠政策二靠科技三靠投入”的思路,投入的重要性甚至更加凸显。一要改革财政支农投入机制。一方面,要坚持把农业农村作为财政支出的优先领域,确保农业农村投入适度增加;另一方面,要把主要精力放在创新使用方式、提高支农效能上。要做好“整合”和“撬动”两篇文章。“整合”,就是要发挥规划的统筹引领作用,把各类涉农资金尽可能捆绑使用,形成合力。“撬动”,就是要通过以奖代补、贴息、担保等方式,引导金融和社会资本更多地投向农业农村。

  同时要加快农村金融创新。农村存款相当部分不能在农村转化为投资,通过金融机构的虹吸效应流向城市,是亟待解决的现实问题。要从“建机制”和“建机构”两方面采取措施。“建机制”,就是要落实涉农贷款增量奖励政策,对涉农业务达到一定比例的金融机构实行差别化监管和考核办法,适当下放县域分支机构业务审批权限,解决投放“三农”贷款积极性不足的问题。“建机构”,就是要优化村镇银行设立模式、提高县市覆盖面,开展农民合作社内部信用合作,支持现有大型金融机构增加县域网点,解决投放“三农”贷款市场主体不足的问题。

  三要消除社会资本进入农村的制度障碍。重点是探索建立社会资本进入农业农村的用地保障机制。例如,农村集体经济组织可以将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地,以入股、联营等方式,与社会资本共同发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合项目。又如,农村集体经济组织可以通过出租、合作等方式,引进社会资本盘活利用空闲农房及宅基地。开展资源变资产、资金变股金、农民变股民等改革,也有利于促进社会资本进农村。

  鼓励部分农民工返乡创业

  坚持农业农村优先发展,必须提高农业支持保护政策的效能

  南方日报:国家财政对“三农”的支持,在加快推进农业农村现代化大背景下,支持政策与过去相比,会出现哪些调整呢?

  叶兴庆:坚持农业农村优先发展,必须提高农业支持保护政策的效能。近年来,随着农民收入水平提高,补贴在农民收入增量和总量中的占比都在下降;随着农业生产成本提高,补贴中越来越多的部分被成本上涨“吃”掉了。还要看到,目前部分农业补贴是与当年生产挂钩的,属于世界贸易组织认定的“黄箱”政策,不能超过一定比例,今后即便国家财政有钱也不能随意增加这类补贴。

  最近两年,国家已开始着手调整完善农业支持保护政策,如实行棉花目标价格补贴试点、推行玉米“市场化收购+生产者补贴”、推进农业“三项补贴”制度改革。今后,我国农业支持保护政策的力度还应继续加大,但要调整政策的着力点。应突出竞争力指向,加大对农田水利、土地整治、农业科技、职业农民培训等的投入,促进农业降成本、提效率。还应突出绿色生态指向,加大对退耕还林、退耕还湿和退养还滩、节水灌溉、耕地地力保护、化肥和农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染地区治理等的投入,促进农业可持续发展。

  南方日报:有观点提出要大力发展多元化的农业生产性服务,健全农业社会化服务体系。推进基层农技推广体系改革,探索建立公益性农技推广与经营性技术服务共同发展新机制。具体可以在哪些领域先推行起来?

  叶兴庆:坚持农业农村优先发展,必须提高农村公共服务供给水平。经过多年努力,农村公共服务体系的“四梁八柱”已经搭起来,实现了从“无”到“有”的历史性转变。目前主要问题在于公共服务领域的城乡差距仍然太大,农村公共服务的保障水平太低。应把从“有”到“好”作为主攻方向,继续推动城乡义务教育一体化发展、着力提高农村义务教育质量和便利性,完善城乡居民基本养老保险制度、着力增加农民基础养老金,完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度、着力提高农民报销比例,统筹城乡社会救助体系、着力提高农村低保标准和覆盖面。特别是要针对农村人口结构的变化,健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系,构建农村养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。

  南方日报:农村“空心屋”“空心村”的现象也是备受关注的热点问题之一,对此,您有哪些建言呢?

  叶兴庆:坚持农业农村优先发展,必须为乡村聚人气、添活力。随着大量农村人口转移进城,部分地方出现了“空心屋”“空心村”,缺乏人气,甚至略显凋零,这是现代化进程中的必然现象,也是正常现象。我们没有理由阻止农民进城,也阻止不了部分村落的衰退和消亡。我们要做的,是在推进城镇化的同时,以县域为单元,前瞻性地规划好村镇体系,把传统民居和古村落保护好,把今后将长期存在下去的村庄建设好。应从目前还在务农的人中培养一批新型职业农民,鼓励部分农民工返乡创业,吸引城市各类人员下乡创业和休闲旅游养老。只有这样,乡村才能重聚人气,最终避免衰退、实现振兴。(龙金光 毛敏)

[责任编辑:郑芳芳]

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