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深化国有资产改革 加快管理体制转变

2018-01-10 09:49 来源:河南日报 
2018-01-10 09:49:35来源:河南日报作者:责任编辑:周明艳

  作者:河南省政府发展研究中心 刘云

  党的十九大报告明确指出,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大。中央经济工作会议指出,要继续深化国企国资改革,强调加快推动国有资本投资、运营公司改革试点。省委省政府对国企国资改革高度重视,省委经济工作会明确提出要完善国有资产管理体制,加快由管企业为主向管资本为主转变。

  当前,我省国企混改虽然取得了阶段性成效,但混改动力依然不强,混改效果明显低于预期。造成这一问题的原因很多,但国企改革政策偏紧、关联改革不协同是主因,尤其是国资管理体制改革滞后,与混改进程和混合所有制企业不兼容,已经成为矛盾的主要方面。针对混改进程和混合所有制企业不兼容问题,党的十八届三中全会确立了“国资监管机构—国资投资运营公司—国资企业(混合所有制企业)”的三层国有资产管理体制构架,即国资部门将国有资本的经营权力交给投资运营公司,由两类公司承担国有资本的股权或资本管理职能,国资部门仅根据授权通过两类公司依法履行出资人职责,不再直接监管企业,这样就将企业自主经营权归位于混合所有企业,真正实现政企分开。为了落实这一改革,尽快解决国有资产监管中越位、缺位、错位问题,推进国有资产监管机构职能转变,国务院办公厅去年专门颁发了“国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案”,从强化管资本职能、加强国有资产监督、精简监管事项等方面入手,对国资委放权和从管人、管事、管资产向管资本全面转型进行了具体安排,尤其在科学界定国有资产出资人监管边界的基础上,着眼于增强企业活力,取消一批监管事项,下放一批监管事项,授权一批监管事项,移交一批社会公共管理事项,对国资委作为出资人的监管权力和责任清单清晰界定,对解决我省国企混改中存在的现实问题具有很强的针对性。

  该“方案”颁布后,黑龙江、云南、内蒙古、安徽等省率先颁布本省的“管资本”方案,各省都在快速部署行动。为了更好地贯彻落实党的十九大精神和中央及省委经济工作会议精神,建议我省在深入调查的基础上,尽快研究谋划“河南方案”,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,重构国资监管机构与混合所有制企业的关系。

  加快改组组建国有资本投资运营公司。在“国资监管机构—国资投资运营公司—国资企业(混合所有制企业)”的三层国有资产管理体制构架中,国有资本投资运营公司处于国资监管机构和国资企业的中间层,承担着国有资本市场化运作专业平台的任务,是新型国资监管体制有效运转的关键。设立这一层次是在广泛借鉴国外经验和沪深等地先期试验基础上,根据我国国情作出的重大政策选择,是深化国资管理体制的重大创新,是实现政企分开的有效举措,对我省来说也是一个全新的课题。从目前我省国资投资运营公司的基础看,已经有两种类型的存在:一类是财政部门下属的具有公益性质的11家投资公司,一类是在新的国资管理体制框架下推出的具有商业性质的国控投资集团与机械装备投资集团。立足这一基础,可考虑结合地方投融资平台治理,将11家投资公司逐渐改组为公益性国资投资公司;在两家商业类投资运营公司试点的基础上,再选择部分公司治理结构较为完善的企业,

  进行改组或组建国有资本运营公司试点,随后在前期试点成功的基础上进一步扩大国有资本投资运营公司的试点范围,最终形成在职能重新界定基础上的国有资产运营中间层。

  完善三重委托—代理关系。在三层国资监管组织体系框架下,分别完善三重(1+2)委托—代理关系,即省人大向作为省级国资出资人机构的国资监管部门授权,国资监管部门对国资投资运营公司、国资投资运营公司对所投资企业的授权。其中,后两重委托代理关系主要体现为建立完善的监督考核体系。完善后两重监督考核体系,要求分别按照商业类和公益性国有资本的性质,分类确立监督考核的途径和方法,提高国资监管的有效性。在新的国资监管体系下,国资部门和财政部门只对其委托的国资投资运营主体直接监督考核,不对处于第三层次的企业进行直接干预。其中,需要把握以下关键点:第一,要重点研究和探索国资监管部门对国资投资运营公司的委托代理关系,塑造积极代理人角色,完善国资投资运营公司的市场化法人治理结构,塑造市场化的出资人代表,防止投资运营公司发生机制变异。第二,国资投资运营公司对所投资企业监督考核,要借鉴欧美和新加坡国企管理的经验,必须与规范的公司治理结构完全衔接。第三,目前在国企混改试点阶段,国资部门要按照分层监管的原则,下放国有资本投资运营公司投资的企业和顶层企业下属企业混改方案的审批权,只备案不审批,增强国企混改的自主权。第四,在完善两重监督考核体系的同时,要研究省级人大对国资机构的委托代理关系,使多重委托代理关系协同有效运转起来,以保障国有资本运营的效率。

  深化国资监管机构内部改革。按照国务院国资委“管资本”方案的要求,以管资本为主推进国资监管机构职能转变。第一,组建机构。按照省级政府直属特设机构的要求,根据授权代表省政府依法履行出资人职责,在现有省国资管理部门的基础上改组组建国资出资人机构,专司国有资产监管。财政部门也要根据履行公益性国有资本出资人职责的要求,在原有职能和组织框架中嵌入新的职责和机构。第二,完善职能。关键抓好“两个清单、四个重点”。在准确把握依法履行出资人职责定位的基础上,科学界定国有资产出资人监管的边界,做好“两个清单”——建立监管权力清单和责任清单,做到该管的科学管理、决不缺位,不该管的依法放权、决不越位;重点抓好“四个重点”——管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,最终实现以管企业为主向以管资本为主的转变。第三,理清关系。重点实现“三个归位”,就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于国资投资运营公司或顶层企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

[责任编辑:周明艳]

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