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国资改革重中之重:建立授权经营体制

2018-02-12 09:48 来源:经济参考报 
2018-02-12 09:48:38来源:经济参考报作者:责任编辑:康慧珍

  作者:中国企业研究院首席研究员 李锦

  党的十九大报告指出,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。改革国有资本授权经营体制被摆在核心位置。

  2017年中央经济工作会议提出要以管资本为主来完善国资管理机构与体制,实质是以管资本改革国有资本授权经营体制为中心,进一步放权、授权,使得所有权与经营权进一步分开。授权经营体制是2018年国资改革的重中之重,落脚点是一个长久的“体制”,而不是一种行为或一时的工作。一方面,预计要围绕所有权内容强化监督管理的权利与责任,有些部门要强化,有些部门要取消;一方面要把经营权更充分下放给企业,以利于企业更充分地走向市场。

  长期以来,国企改革受国资改革拖累,政府与国资委是改革主体,企业是执行主体,企业经常不能决定自己改革的命运。现在,以国资改革为主,重点改革授权经营体制,是找准症结,牵住了改革的“牛鼻子”,将收到一子落地全盘活的效果。今年是改革开放40周年,十一届三中全会提出“给企业自主权”,现在回归改革的“初心”,也是对40年改革交上的一份答卷。

  建立授权经营体制的前世今生

  以管资本为主来完善国资管理机构与体制,实质是以改革国有资本授权经营体制为中心,改组组建国有资本投资、运营公司,进一步放权、授权,使得所有权与经营权进一步分开,让企业充分走向市场。授权经营国有资产制度,是国家将国有资本的出资人权利给予国有资本运营公司,并由企业自主经营,从而形成的权利和义务的法律规范,推动经营体制的改革和完善。

  长期以来,经营性国有资产的运营效果为何总是不理想?根源在于所有权与经营权没有分开,因此,要提高国有资产的运作效率,治本之策还是合理界定产权,使得所有权与经营权分开。然而如何将国有经济这一“公有制”在本质不变的情况下达到经营权清晰界定之目的,对现有的改革确实是个挑战。

  自新中国成立以来,我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式,改革开放后,由“国营”变为“国有”,目的是放开搞活经营。1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为,“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理,建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带,增强集团凝聚力,使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司,发挥整体优势”。这时候说的是紧密层、核心层的问题。

  党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念,基本认同了授权经营管理体制:要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则,逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制,建立与健全严格的责任制度。这时候,已经明确所有权与经营权的概念了。接着,其法律和政策层面的依据出现了,中国《公司法》第72条规定,“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司,可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”2003年5月颁布的《国资监管条例》第28条规定,国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。

  党的十六大以来,中国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制,国有资产出资人制度基本建立,保值增值责任初步得到落实,国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。同时,现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在。但是,由于国有资产授权经营体制改革不到位,现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象,行政性干预比较多,甚至穿透到二级、三级公司;国有资产监督机制不健全,国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出;国有经济布局结构有待进一步优化,国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

  从中国各地实际情况看,存在大量的由省政府首脑兼任国资机构主任的情形。这种做法从根本上背离了国资体制改革的目标。因为政府主要承担的是社会管理职能,而国资部门承担的是国有资产保值增值职能,政府多元化的职能与国资部门的单一目标模式在实践中必定存在冲突。同时,政府首脑担任国资委主任也必定会存在使政府的社会职能代替国资运营的社会目标可能,因此,在这种制度的安排下是很难实现政企、政资彻底分离的。

[责任编辑:康慧珍]
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