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八方面配套改革促进检察公益诉讼

2018-04-16 16:52 来源:检察日报 
2018-04-16 16:52:31来源:检察日报作者:责任编辑:刘丹

  作者:全国政协委员、中国人民大学法学院教授 汤维建

  2017年6月,全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼规定在立法之中,一项具有中国特色的社会主义公益诉讼制度得以正式确立。

  然而,也需要看到,检察机关提起公益诉讼在制度构建上体现出新颖性的同时,该项制度在实践推进过程中也遇到不少困难和障碍。为此,提出以下建议:

  一是加强立法供给和规则配套。检察机关提起公益诉讼制度作为一项崭新的司法制度和诉讼制度,每推进一步,均需有立法上的明文依据,否则,难免遭遇杯葛,行进困难。最高人民法院、最高人民检察院3月2日联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,这是在法律法规完善上的进步。从长远计,建议尽快制定《人民检察院公益诉讼法》或《公益诉讼法》,为检察机关行使公益诉讼的实施权保驾护航。

  二是优化外部环境建设。检察机关提起公益诉讼与行使其他职能有根本的区别,比如审查起诉、提起公诉等,主要在于内部素能的跟进,而提起公益诉讼,则除需要内部素能跟进外,还需要外部环境的优化配置。外部环境主要包括四个方面的支持与配合:一是地方党委的支持和配合;二是地方人大的支持与配合;三是地方政府的支持与配合;四是人民法院的支持与配合。这四个方面的支持与配合,可以说缺一不可。只有这四个方面的支持与配合都做到位了,检察机关提起公益诉讼的外部环境才能达到最优。

  三是过硬队伍建设亟待强化。公益诉讼涉及方方面面,不仅所涉及的法律知识宏观而综合,而且需要有精细化的诉讼操作经验,因此公益诉讼工作所需要配置的检察官队伍在专业业务上要过得硬,在政治素质上要过得硬,在协调能力上要过得硬。为此,有必要建立公益诉讼的专门机构,充实人员,外部引进,内部挖潜,加强培训,优化制度,激发潜能,动态调整。同时,在过渡时期,需要充分利用一体化机制,从纵向与横向两个方面整合力量,完善协作机制,上下联动,各部门协调作战。

  四是赋予检察机关公益诉讼调查取证权。民事诉讼法虽然已经规定检察机关享有调查核实权,但这条规定仅适用于检察机关对诉讼案件的法律监督过程之中,而对公益诉讼的启动及诉前准备则不予适用。原本检察机关相较于社会组织甚或其他国家机关而言,在提起公益诉讼有巨大优势,其中之一就是检察机关享有较强的调查取证权。然而,这仅仅是就检察机关作为一个整体而言才是正确的,而具体落实到公益诉讼之中,则因立法欠缺之缘故,致使检察机关无法采用充分有力的手段调查取证。比如在假药案件中,检察机关不能采取查封、扣押、冻结等措施,也不能采取搜查等措施,更不能在必要时采取限制人身自由的措施。实践表明,由于这一制约,致使许多案件难以及时查证,从而贻误起诉良机,最终使公益侵权者逍遥法外,公益维护难以及时有效实现。

  五是公益诉讼鉴定机构有待统一规范。公益诉讼,尤其是环境生态公益诉讼,往往涉及鉴定问题。公益是否受损,哪一个主体实施了损害公益的行为,损害有多大,修复生态需要多少费用,等等,诸如此类的问题,都涉及专门性知识,都需要有专门知识的人介入公益诉讼之中提供专家意见。而目前,我国在公益诉讼方面的鉴定机构和鉴定人才比较匮乏,难以满足公益诉讼的解决需求,尤其是这些鉴定机构和鉴定人才非常分散,管理极不统一,有的归属于司法行政部门管理,有的归属于各自的行政机关管理,有的则属于高校科研院所管理,还有的属于社会化管理。这种不同的鉴定管理体制,直接影响公益诉讼的精准处理和高效解决,再加之鉴定成本高昂,致使公益诉讼往往久拖不决,甚至不了了之。鉴于此,建议制定《公益诉讼鉴定条例》,完善公益诉讼鉴定机构,统一公益诉讼鉴定管理体制,建立公益鉴定人资质制度,规范鉴定费用收取标准,克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。

  六是公益赔偿金的归属与管理、使用问题亟须明确和规范。公益诉讼结束后,检察机关若胜诉,将获得公益赔偿金,赔偿金显然归属于国家,但归属于国家的哪一个部门,从而由这个部门进行管理和使用?实践中做法不一,也成为实践中的一个问题。不同的管理模式,直接影响到了该资金的使用效益。比如,如果该公益赔偿金由政府部门管理和使用,则后续的行政公益诉讼若针对的就是该行政部门,则该资金的使用就发生困难。为解决此一问题,建议制定《公益诉讼赔偿金管理条例》,对此予以统一规范,以使其切实发挥应有的功能作用。

  七是更加重视公益诉讼的善后处置和执行问题。法院作出公益诉讼的裁判,公益诉讼仅仅完成了一半,还有一半在于善后处置和执行。善后处置包括提出检察建议,促使行政机关及相关部门改进政策、改善工作,同时在必要时,尤其是在行政公益诉讼的情况下,检察机关应当提出追责建议,追究相关行政管理人员及其他责任人员的法律责任。公益诉讼的执行是一个漫长的过程,尤其是在环境生态公益诉讼中更是如此,比如需要长期进行环境修复、恢复原状、生态管护、定期察访等等。检察机关对此义不容辞,要跟踪执行监督,并与法院执行部门协同配合,将公益诉讼的执行工作落到实处。

  八是探索建立跨区域环境资源检察院。应当按照十八届四中全会提出的“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”的改革方案,探索建立专门性的跨区域生态环境检察院,这样有助于克服生态环境公益诉讼案件往往会遭遇到的地方保护主义,而且有助于指导基层检察机关办理相关公益诉讼案件,提高其办理公益诉讼案件的能力和水平,也有利于检察院对公益诉讼实行集中管辖,克服或缓和各区域公益诉讼发展不平衡的状态,使公共利益受到平衡的司法保护。

[责任编辑:刘丹]

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