以改革推进公益诉讼制度更好发展

2018-05-12 09:48 来源:人民法院报 
2018-05-12 09:48:21来源:人民法院报作者:责任编辑:刘丹

  作者:北京市人民检察院副检察长 甄贞

  更新司法理念,树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,进一步繁荣公益诉讼理论,深化实践探索,加快制度创新,把十九大精神和习近平总书记新时期生态文明建设重要战略思想转化为生动的司法实践,为建设美丽中国提供有力的司法保障。

  公益诉讼试点取得了良好的法律效果和社会效果,目前,公益诉讼制度改革推进中还存在一些问题,需进一步深化改革,在理念、立法和配套制度机制等方面对公益诉讼制度予以深化和完善。

  2017年6月27日,全国人大常委会通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法,公益诉讼制度以立法形式被正式确立。在两年公益诉讼试点期间,检察机关聚焦监督主责主业,积极拓展检察监督新格局,办理了大量公益诉讼案件,取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。

  要进一步深化检察机关公益诉讼制度改革,当前仍需在理念、立法和配套制度机制等方面予以深化和完善。目前,公益诉讼制度改革推进中还存在以下问题:一是公益诉讼理念需进一步深化。公益诉讼从一项制度顶层设计上升为国家立法,充分体现出其对维护国家和社会公共利益的重要作用,也为公益诉讼成为司法常态奠定了良好的法治根基,但现阶段公益诉讼尚未达成广泛社会共识,表现在民事公益诉讼领域,大量公益组织、民间团体等社会力量的作用未被充分激发;行政公益诉讼领域,部分行政机关担心自身形象受到影响,对检察机关的监督意见仍存在抵触心理。

  二是公益诉讼法律规定不够完善。修改后的民事诉讼法和行政诉讼法虽然确立了检察机关的公益诉权,但法律修改属于上位阶立法授权,法条规定较为原则,并未涉及公益诉讼案件具体程序。在检察机关介入公益诉讼的身份、地位、履职性质上,认识不尽一致;关于检察机关提起公益诉讼的举证责任、证据规则、判决执行等诉讼程序也存在认识分歧,影响公益诉讼改革推进效果。

  三是公益诉讼制度机制仍不够健全。两年试点工作中,各地加强实践探索,积累了丰富的公益诉讼制度样本和实践经验,但由于当前公益诉讼的开展仍主要依据试点期间的实施意见,涉及公益诉讼线索发现移送、跨地区公益诉讼案件管辖、调查权的行使,检察建议落实情况跟踪督办等工作机制尚未在制度层面予以固化,一定程度上制约了公益诉讼制度的全面深化。

  检察机关提起公益诉讼制度是我国检察制度的重大创新,是立足检察监督职能的一种新的履职方式,极大地丰富了检察监督的内涵和外延,拓展了检察监督的视角和领域,健全了检察监督的制度体系。新时代背景下,完善检察机关提起公益诉讼制度,建立起既符合诉讼基本原则又符合检察职能特点的规范体系,将进一步强化检察机关的法律监督职能,健全检察机关的职权运行机制,发挥检察机关在公益保护中的独特作用,推动中国特色社会主义检察制度不断发展完善。为此,笔者提出如下建议:

  一、更新司法理念,树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,进一步繁荣公益诉讼理论,深化实践探索,加快制度创新,把十九大精神和习近平总书记新时期生态文明建设重要战略思想转化为生动的司法实践,为建设美丽中国提供有力的司法保障;加大公益诉讼普法宣传力度,形成全社会人人参与的良好氛围,通过检察机关的引导,带动更多社会组织主动维护国家利益和社会公共利益。

  二、进一步完善公益诉讼立法。在诉讼法修改并作出总括性规定基础上,应根据公益保护领域的不同,通过适时修改环境保护法、食品安全法等单行实体法,为深化公益诉讼制度提供全方位的法律保障。2018年3月2日,“两高”联合颁布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,检察机关提起公益诉讼称谓由公益诉讼人变成了公益诉讼起诉人,二审抗诉变成上诉,与试点期间人大常委会授权时的规定有变化,是否会影响检察机关在公益诉讼中为了“公益”这个核心,履行法律监督职责?另外,案件管辖、提起标准、证据规则、诉讼程序等基本内容也需要立法完善。

  三、健全公益诉讼相关工作制度机制,例如,线索发现移送机制,案件受理机制等等,未来应结合“公益”不断延伸其内涵,逐步拓展和扩充公益诉讼受案范围,满足人民群众日益增长的公益保护需求;案件管辖方面,要立足有效破除地方阻力和干扰,探索指定管辖、提级管辖、多地互涉公益诉讼案件由跨行政区划检察院法院集中管辖等机制;逐步健全刑事附带民事公益诉讼、公益诉讼与行政处罚有效衔接、对行政机关履职情况跟踪评判等制度机制。

  四、建议“两高”及时发布公益诉讼典型指导案例,指导各级司法机关严格精准地提起公益诉讼,逐步形成适应我国国情、制度体系,有效保护国家和社会公共利益的公益诉讼体系。

[责任编辑:刘丹]

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