English


迎接教育财政3.0时代

2018-07-05 10:50 来源:中国教育报 
2018-07-05 10:50:31来源:中国教育报作者:责任编辑:康慧珍

  作者:北京大学中国教育财政科学研究所所长、教授王蓉;北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员田志磊

  ■庆祝改革开放40周年·教育篇

  自2005年至今的十几年,财政性教育经费高速增长,这一时期也见证了政府建设与完善教育财政制度体系的大量努力。本文以“迎接教育财政3.0时代”为题,粗略地将改革开放之后到2005年、2005年至今以及今后划分为我国教育财政制度建设的三个时段进行分析,并在此基础上分享对于未来教育财政核心矛盾与挑战的些许思考。

  改革开放至2005年:教育财政1.0时代

  先后进行分税制改革和农村税费改革

  回顾当时的制度与政策,中国的法律赋予包括中央政府在内的各级政府管理教育的责任,但对各级政府的教育财政责任并没有明确的规定,这一制度格局从中华人民共和国成立之初到上世纪90年代并无实质性的变化。中华人民共和国成立后直到上个世纪末,有关法律法规和财政实践中,中央政府的教育支出主要用于中央政府举办的高等学校和中等专业学校以及这些学校附属的中小学等教育机构。1994年施行的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中关于事权划分的条款规定,“中央政府负担本级教育事业费支出”,与1950年和1951年的规定相比变化不大。

  我国教育财政投入及相应制度安排的最重要的决定性因素是我国的财政体制。改革开放至2005年这一时期,我国财政体制的两项重大改革一是1994年实施的分税制改革,二是2000年启动试点、其后全面铺开的农村税费改革。

  分税制改革的主要内容包括划定各级政府的支出责任,按税种划分中央和地方政府的收入权限边界,建立过渡期转移支付制度。20世纪90年代初,中央财政处于窘迫境地。分税制实施后,中央财政收入占比提升到50%左右,从根本上扭转了中央财政的窘境。然而,由于规范的转移支付制度尚未建立,直接影响了管理事权在地方的相应学段教育的财政性经费供给。

  农村税费改革暴露了原有农村教育财政体制中的弊端,集中的体现是财政对教育投入的力度远远不能满足需要,导致学校严重依赖预算外资金维持运作,包括支付维持正常教学秩序所需的办公经费和教师报酬。从这个意义上讲,如果以财政资金填补农村教育费附加和农村捐集资经费缺口的措施能够落实到位,税费改革便为建立健全农村地区教育投入的保障体制提供了重要的契机。

  在2005年之前,我国教育财政研究主要关注:第一,教育经费严重不足是最为重要的核心关切。第二,自觉使用从西方引进的理论工具——公共品、外部性等概念——为建议政府改革与完善各级各类教育的财政体制机制提供学理性依据。第三,与义务教育公平问题相关的分析和讨论聚焦在城乡与区域之间的发展与分配不平衡,并将之与体制原因结合起来。第四,将实施多元化筹资体制视作我国教育经费匮乏背景下的现实选择。第五,中央与省级政府加大对于义务教育的投入无疑是当时的共识。这些讨论构成了2005年之后教育财政制度建设高峰期的序曲,奠定了相应的公共政策的思想认识基础。

  特别值得指出的是,“六五”计划国家重点科研项目“教育经费在国民生产总值中的合理比值”和“七五”期间教育科学重点科研项目“教育投资决策研究”陆续研究了在经济发展水平一定的情况下,政府支出的教育经费占国民生产总值比例的国际平均水平。相关的学者建议最终被采纳,1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出,“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%”。1995年颁布实施的《教育法》也对此做出了相应的规定。这种将财政性教育经费支出与国民生产总值、与财政支出挂钩的制度安排,也被后人统称为“挂钩机制”。

  2005年至今:教育财政2.0时代

  教育财政制度建设进入高峰期

  2005年之后,教育支出占比首先随着农村义务教育经费保障机制改革快速增长,其后又伴随着4%写入《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020)》,中央将4%的教育财政投入目标向地方分解,教育支出在2010—2012年出现了1980年以来的最大增幅。2005年之后,具有里程碑式的重大教育财政制度纷纷出台,包括农村义务教育经费保障机制改革(后简称“农村义保新机制”)、建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助体系(后简称“助学体系”)、实施中职免费、加大财政投入支持学前教育发展等。2012年至2016年,国家财政性教育经费由2.3万亿元增长到3.1万亿元。国家财政性教育经费占国内生产总值比重连续5年保持在4%以上。根据2017年预算安排,全国一般公共预算支出中教育支出比重达到14.9%,为第一大支出。2005年至今这一时期,是中华人民共和国成立以来国家财政性教育经费维持高速稳定增长长达十余年背景下,一个重要的教育财政制度建设高峰期。

  具体来说,2005年至今的重大政策与制度进展主要体现在如下几个方面:

  关键性的政策进展——实现“4%目标”

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出,到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。为了确保“4%目标”的实现,2011年国务院发布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出了两个核心要求:第一,敦促各级政府切实提高财政教育支出占公共财政支出比重。中央政府为此制订了各省财政支出比重调整目标,层层分解,并监督各地切实落实。第二,拓宽经费来源渠道,多方筹集财政性教育经费。在采取了上述高压性的行政化手段后,在2012年终于实现并超过了“4%目标”,达到4.28%。

  建设与完善教育财政制度

  这一时期,政府为建设与完善教育财政体制机制的基本制度做出了大量努力,制定了大量教育行政法规、发展规划等规范性文件,出台相关政策措施,将义务教育全面纳入公共财政保障范围,探索建立义务教育经费保障机制;将学前教育作为重要公共服务纳入公共财政支持范围;实行普通高中以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的筹资机制;引导各地建立完善中高职、本科院校生均拨款制度;建设与完善中央高校预算拨款制度;建立健全从学前教育到研究生教育各阶段全覆盖的家庭经济困难学生资助政策体系。就政府与市场责任划分这一体制维度来说,各级各类教育财政体制经过上述这些努力已经基本确立。

  中央财政责任迅速扩大

  这一时期,最为重要的政策发展是以实施免费义务教育和免费中职为标志,进行了一些不可逆的、改变政府与市场的财政责任划分的重大教育财政体制改革。在政府间的教育财政体制安排方面,2005年出台的农村义务教育经费保障机制改革是一个里程碑式的突破,首提农村义务教育财政按照“分项目、按比例”的方式由“中央地方共担”。此后,随着中央财力不断增强,中央财政全面介入从学前教育到研究生教育的各级各类教育。

  分析与反思过去这个时期的教育财政政策成就,可以看到:首先,“4%目标”之所以成为一种有效的资源动员策略,根本原因在于它是一项针对或面向整个教育领域的资源筹措策略。其次,落实“4%目标”、加强教育财政体制机制建设、中央财政责任迅速扩大,彼此之间是互相联系、互为因果的。2005年后实施的一些重大教育政策,在设计上具有共同的特点,即中央政府高度重视解决政府和民众间矛盾,把建立和完善基本公共服务作为解决该矛盾的手段,同时建立了把地方政府、专业群体作为工作对象的思想基础,在措施上把调整地方政府行为、管理专业群体作为重点。政府对于基本公共服务的干预和支持在面上不断扩展、在量上不断增加,同时中央集权程度有所提高。在这种背景下,教育系统相关的筹资策略可以用项目化、多层次、全系统、立体化来描述。项目化,是指“条条”系统在教育资源筹措的过程中变得愈加重要,专项经费成为体现中央意志的主要形式。多层次,是指既包括“4%目标”这种为全系统筹资的努力,也包括为某一类教育子领域、层次如学前教育的努力,还包括为解决某类教育之中的具体突出问题如义务教育阶段薄弱校改造的努力。全系统,是指各个层级教育的筹资动员策略全面展开,例如学前教育、研究生教育、特殊教育、中职教育等,以前财政投入较少或中央政府较少关注,目前已经全部有专项覆盖。总的来说,财政投入由传统上优先考虑的教育层级(类型、院校)逐步向弱势的层级(类型、院校)扩散。与此同时,传统上优先考虑的教育层级的财政投入机制呈现立体化。例如,高等教育的投入机制目前包括了助学体系、研究生经费投入和基础研究业务费等。

[责任编辑:康慧珍]
  •   纪录片具有其他艺术形式不可比拟的意蕴深度,自诞生之日起以真实表现社会担当,也助推社会秩序的消解、反思、重构,成为记录历史、警戒当下、推动社会变革的重要代表。【详细】

      当万圣节在年轻一代中成为一种潮流,狂欢还是肃穆就成了一个问题。但不管怎样,从更深的层面来说,无论“鬼节”如何庆祝,其背后真正寄托的,都是对逝去亲人的思念。【详细】

  •   经过了几十年的发展,经济全球化正在进入一个新阶段。此次进博会是中国对世界各国一次重要的展示和宣告,中国作为经济全球化的倡导者和践行者,将推动经济全球化向有利于包括广大发展中国家在内的世界各国实现共同繁荣的方向持续前进。【详细】

      习近平总书记提出了“新时代东北振兴,是全面振兴、全方位振兴”的定位,明确了“六项重点工作”,为东北振兴指明了方向。【详细】

手机光明网

光明网版权所有

光明日报社概况 | 关于光明网 | 报网动态 | 联系我们 | 法律声明 | 光明员工 | 光明网邮箱 | 网站地图

光明网版权所有