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从国际组织到发达国家加强国企反腐立法是常态

2018-09-11 17:39来源:检察日报

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  作者:湖南大学法学院副院长、教授、博士生导师 聂资鲁

  加强国有企业反腐败立法一直是世界各国普遍关注和坚持探索的重要课题。据不完全统计,全世界有近百个国家都是通过立法,尤其是议会立法,来推进其对国有企业的监管及反腐败的。可以这样说,加强国有企业监管及反腐败立法是国际惯例,也是国际常态。

  暂不提单个国家,仅国际组织在国有企业海外反腐败方面的立法就比较丰富,既有《联合国反腐败公约》《美洲反腐败公约》《经合组织公约》等涉及国有企业海外反腐败内容的国际反腐败条约,又包括《国际刑事法院反腐败规则》《世界经济论坛伙伴反腐败倡议—反贿赂原则》《世界银行诚信合规标准》等国际反腐败规范性文件。

  地区性组织关于国有企业反腐败制度与国际性组织的制度较为相似,如《亚太经合组织反腐败行为守则》《反商业贿赂原则》《经合组织反腐败行为守则》和《反商业贿赂原则》《OECD公司内部控制、道德和遵循良好守则指引》等。

  回到国家层面上来,发达国家在国有企业反腐败立法方面可以说一直是走在世界前列。这其中既有针对国有企业经营中的海外反腐败立法,也有针对国有企业监管的立法。前者以英国的《反贿赂法案》最为典型,后者则属美国的监管立法最为丰富。

  2011年7月,英国《反贿赂法案》正式生效。该法案被称为“世界上最严厉的反贿赂法律”,具有四个显著特点:一是贿赂定义宽泛。法案规定了四种犯罪情形,即给予、承诺或主动提出贿赂;请求、同意接受或接受贿赂;贿赂发达国家公职人员;商业组织未能阻止贿赂(商业组织防止贿赂失职罪)。二是管辖范围广。法案适用于部分业务位于英国的所有公司,无论主营业务在英国还是在境外。三是惩罚措施严厉。个人最高可以判处十年监禁,个人和公司的罚金数额都不设上限。四是禁止支付“加速费”或“疏通费”。不同于其他反海外贿赂法律,该法案不存在“加速费”免责条款。为加快执法效率,英国还颁布了配套的《反贿赂法案》实施指南。

  美国国有企业监管立法模式属于分权模式,其主要特点有三个:一是国有资产的设立和管理必须有专门的立法。国有资产立法的各种议案只有得到国会的审议通过才能付诸实施。二是企业的领导人包括管理人员由政府直接任命。三是政府对国有资产经营进行严格的审计控制。这种监管方式使国有企业一定程度上成为政府的附属,但不管政府哪个企业主管部门都不直接干预企业的经营。企业的经营完全按市场化规则运行,政府对国有资产的监管只是为了配合宏观调控和克服市场失灵。

  除美国外,瑞典和新加坡也采用分权模式。而日本和韩国等亚洲国家则采取集权管理模式,其特征是通过市场配置资源,政府以强有力的计划和产业政策对资源配置进行引导,以达到短期和长期经济发展目标。政府对企业的管理体制基本上是政企合一、管理高度集权,发展规划都置于政府的严格控制下。许多欧洲国家,如法国、德国、奥地利和意大利,对国有企业采取分权与集权相结合的监管模式。一方面使企业享有充分的自主权,另一方面政府通过适当的手段对企业进行宏观调控,使企业的生产经营活动符合国家经济发展的短期和长期目标。

  总体来看,上述各国对国有企业监管方面,尽管采取了各不相同的立法与措施,但共同点也是明显的。

  首先,强调立法先行。通过立法,建立起比较完备的国有企业监管法律体系,从国有资产监管机构和运营机构的设立,到其职责、权力的确定和行使;从国有资产的投资、管理,到资产的处置以及法律责任的追究,都有明确的法律规定。

  其次,注重财务预算审计。虽然企业在经营上享有自主权,但皆须遵循审计要求和绩效评估,甚至向国会报告。

  三是强调信息公开、运作透明。企业有法律义务披露其执行业务和使用资金的情况。美国、英国等国政府要求,国有企业都要建立公开透明的财务报告制度,企业的财务报告都要通过网站等渠道定期向社会公开,接受全社会的监督。

  四是规范法人治理和问责机制。政府发起部门必须在人事选任和日常运作方面负起监督责任。

  五是通过立法限制国有企业为特殊利益集团服务,以及与私企展开不正当竞争,与民争利,否则,不仅议会、民众不答应,而且随时有可能被其他企业告上法庭。需强调的是,不论在哪个国家,国有企业的法人治理结构、财务约束和信息披露都是国有企业监管立法的核心内容,进而通过建立绩效评鉴机制、健全内外部监督机制,来强化运营责任,追求成本效益最大化。

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