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从五个方面完善生态环境损害赔偿磋商机制

2018-09-12 09:08来源:人民法院报

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  作者:最高人民法院环境资源审判庭 武建华

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》), 要求从2018年1月1日起,在此前吉林、山东等7个省市开展改革试点基础上,在全国范围内试行生态损害赔偿制度,加快推进生态文明建设。生态损害赔偿制度是以运用法律手段为核心,并综合运用各种社会途径协调利益关系,从而保护生态环境的一项法律制度。根据《改革方案》,赔偿磋商是指赔偿权利人和义务人可以就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商,统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最大化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议。笔者认为,赔偿磋商制度作为一种新型的调处模式,各项机制还有待于进一步完善。

  一、充分保障磋商主体的平等地位

  生态环境损害赔偿磋商制度要体现“环境有价、损害担责”的现代环境法理念。《改革方案》对赔偿范围的规定,如生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失,是对环境(生态) 公共利益本身的救济,明显有别于传统侵权责任法,同时尊重特别法的规定。磋商只是手段,要达到生态修复和损害赔偿双重目的。磋商采取平等协商方式,权利处分的合意性使磋商程序具有了私法属性,排除了行政强制性。磋商主体的平等性表现在:协商程序中的行政机关不是以管理者身份出现,而是与赔偿义务人居于平等的法律地位,各方均可围绕生态环境损害的修复和赔偿议题提出自身主张及事实依据,并可于合意达成前的任何阶段退出协商程序;在协商程序中,行政机关无权单方确定赔偿方案的实质性内容,而是必须与各参与方通力合作,展开平等的交流与互动,形成各方均可接受的共识性方案。为淡化行政色彩、充分体现协商性质,笔者发现试点中有的地方引入独立第三方帮助组织磋商,效果良好。

  二、不断提高磋商机制的效率性

  磋商制度是一个综合性的制度体系,磋商行为只是其中一环,此外还包括行政机关先期调查、评估以及修复方案执行等环节。磋商各方追求正和博弈关系,行政机关通过赔偿追责而免除自身“政府买单”式的兜底性义务,赔偿义务人通过磋商机制争取有利于自己的赔偿方案,以免于后续诉讼程序中的司法制裁。通过磋商特有的利益表达机制,各方主体就生态环境损害程度及其修复和赔偿方案形成共识。因生态环境损害发生地政府利益关联度最高,处理索赔工作积极性也最高,赋予其赔偿权利人身份,可以加快推进调查、协商和执行节奏。《改革方案》将赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府及其指定的部门或机构,实现主体多元、靠前指挥、方便参与,提高磋商的工作效率。磋商机制的创立是对我国生态环境管理模式的创新和丰富,其对弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板具有重要积极意义。

  三、保证磋商行为的合法性

  生态环境损害所指向的环境利益系一种新型的公共利益,其“不可恣意处置性”决定了磋商行为无法完全归入私法自治范畴。赔偿义务人虽然可以向行政机关提供相关材料和信息,表达自身诉求和主张,但在初期调查和后期执行阶段仍然处于行政法律关系中相对方地位。生态环境损害赔偿的公益性特质要求在赋予行政机关必要自由裁量权的同时,必须始终保持控权状态。行政机关的调查行为和执行行为,属于行使公权力行为,应纳入行政法的规制范畴,该行为的合法性也是赔偿磋商阶段合法性的前提和保障。赔偿义务人有权就行政机关的上述行为提起行政复议和行政诉讼。检察机关和法律规定的社会组织有权就行政机关的不作为或其他违法行为提出检察建议或行政诉讼。

  四、建立赔偿磋商的监督机制

  《改革方案》规定,生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开,并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开,接受公众监督。下一步应当细化公开事项、公开范围、公开形式等内容。行政机关生态环境损害索赔中的协商裁量行为应严格限缩于实现环境(生态) 公益填补的既定目标。为此,《改革方案》在要求省级政府制定索赔工作具体规定的同时,明确各部门的职责分工,建立对索赔行为的监督机制。我们应严格落实改革方案,对索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依纪依法追究责任,涉嫌犯罪的,移送司法机关。

  五、完善磋商与公益诉讼的衔接机制

  为了充分发挥行政机关在环境公共事务上的主导性作用,促进生态环境损害问题的迅速解决,《改革方案》明确规定了“磋商前置”程序,并规定对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。同时规定磋商未达成一致的,赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。为妥善解决试点中发现的赔偿磋商制度与环境公益诉讼制度的衔接问题,《改革方案》规定:“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题,由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”这也为人民法院环境资源审判庭或指定的专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件时,在诉前保全、先予执行、执行监督等方面预留了探索的空间,相关司法解释应当尽快出台。

[责编:刘丹]

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