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实现“一枚印章管审批”须向行政审批体制性障碍“开刀”

2018-09-15 09:46来源:济南日报

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  作者:中共济南市委党校山东省行政管理科学研究所 郝颖钰 樊庆军

  2018年8月17日,山东省机构编制委员会办公室、山东省人民政府法制办公室印发《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》(鲁编办〔2018〕164号)(以下简称《意见》),明确各市、县(市、区)及市属省级以上开发区年内组建行政审批服务局。这是我省继“一次办好”改革后,今年在“放管服”领域推出的又一项重要改革举措,真正实现“一枚印章管审批”,其事关“一次办好”改革目标的实现,事关全省发展大局和群众切身利益。为更好地推进相关工作,《意见》中有四个关键问题需进一步厘清。

  一、顶层设计怎么做——问题导向、目标导向

  顶层设计的要义在于促动不改革,防止乱改革,引导正确改革,为改革提供体制机制保障。市县行政审批服务局打破了传统的“上下对口”“职责同构”体制,一方面是政府管理服务的一大创新、政府治理体制机制的重大变革,另一方面也必然对其运行和履职带来影响和困扰。要实现既定的改革目标,必须坚持问题导向、目标导向,切实加强顶层设计。一是必须始终把简政放权放在工作首位。行政审批制度改革的目标是简政放权,让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。组建市县行政审批服务局,集中审批权是“表”,清减优制提升审批服务才是“里”。因此,在改革的顶层设计方面,应始终着眼于解决行政审批事项过多过滥、过程过慢过繁,以及依附于行政审批的权力寻租问题,着眼于破除企业和群众办事的痛点、难点和堵点,持续推进取消事项、下放权力,提升审批服务便民化水平,推动创新创业和经济社会发展。要坚持行政审批事项只减不增,通过取消、备案、告知承诺等手段加大划转事项的削减力度,加快促进“公民、法人和其他组织能够自主决定的,市场机制能够有效调节的,行业组织或中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的”目标的实现。二是及时推进相关地方性法规立改废和部门规章、规范性文件清理修改废止工作。运用法治思维和法治方式推进改革,使改革于法有据,是全面深化改革的一条重要原则。目前,组建市县行政审批服务局主要依据《行政许可法》第二十五条、第二十六条,属于概括性规范,要合理规范集中行使行政许可权的行政行为,调整集中行使行政许可权所涉及的各种社会关系,必须制定更加详明的法律法规,对行政审批服务局的性质、职权、新旧规定的衔接进行明确。结合实践经验和制度创新的要求,建议提请省人民代表大会及其常委会推进相关立法以及现有与改革不相适应的地方性法规的修改废止。三是加快推进全省政务服务一网通和大数据平台建设,破除部门审批系统壁垒和“信息孤岛”。从各地试点的实践看,集中行使行政许可权的行政审批服务局实际上又被国家部委和省直部门业务专网分割成“各部门”,上面多套审批系统并存,办理审批业务不得不“多套系统、多个流程、重复录入、重复审核”。如某市划转行政审批服务局的事项中,有29个业务系统是省厅或国家部委的,这些业务系统尚未与省政务服务平台系统完全对接。要解决这一问题,靠市县难度太大,必须从省级层面自上而下推动。一方面,加快省级政务服务平台建设,实现全省政务服务一网通、登一张网进所有专网;另一方面,加快全省统一的大数据平台建设,建立覆盖各项行政审批的电子证照库,实现对自然人和企业身份核验、纳税证明、不动产登记、学位学历证明、资格资质、社会保险等数据共享共用。

  二、审批事项怎么划——积极稳妥、科学合理

  审批事项划转是推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的核心内容。既要防止“上面九层波浪、下面纹丝不动”的不改革、慢改革,也要防止贪大求全、急功冒进的乱改革。要按照“先易后难、应划必划、积极稳妥、科学合理”的原则,推进事项划转。尤其是对审批程序复杂、专业要求较高,特别是带有制约和限制性、涉及公共利益平衡和重大公共安全的事项,要进行充分的政策风险评估,条件尚不成熟的暂不划转。如建设项目规划审批,需经验丰富的管理人员和知识储备量较大的专业技术人员共同对规划审批事项进行综合研判,快速审批需“编审督”共同进行;同时,规划方案还有一个不断修正、动态跟踪的过程,需根据建设项目推进实施和审批监管情况,不断进行对接、调整,直至项目建设完成。还有一类审批事项,虽然与企业和群众生产生活密切相关,且经常发生、申请量大、有明确审批标准和程序,但需要现场核验许可盖章,如生猪屠宰检验检疫,这类事项暂不宜划转。另外,如海洋渔业局、油区办许可事项之类,审批服务对象相对固定且与日常监管密不可分的,或由原职能部门行使更方便有效的,以及已委托下放镇街的事项也暂不宜划转。

  三、审管衔接怎么办——联动机制、协同平台

  成立市县行政审批服务局的目的之一是实现“审管分离”,建立决策、审批、监管既相互制约又相互协调的运行机制。但“审管分离”后,审批监管如何有效衔接成为一个难题。笔者认为,首要的是修订完善权责清单,制定事中事后监管事项目录清单,明确监管工作流程,厘清行政审批服务局、监管部门的权责边界,并及时建立审管协调联动机制和在线协同平台。在建立行政审批服务领导协调机制后,尽快研究制定审批监管协调配合办法,对信息推送共享、责任认定追究、现场勘验审图工作配合、专业人才和技术支持配合等作出明确,建立专项会商、联络员、审查员、观察员等制度,强化部门协同,实现数据共享、信息互通,确保审批监管工作无缝衔接。通过全省统一的政务服务平台和大数据平台,搭建审批监管信息共享和互动协同平台,行政审批服务局及时向监管部门推送审批进度、结果等情况,便于后续监管;监管部门及时向行政审批服务局推送影响许可行为的相关事项处理意见,作为行政审批服务局实施审批的重要参考。在审批事项的政策尺度把握、专业标准认定、现场勘验等方面以及与事中事后监管直接相关的事项上,由行政审批服务局商请监管部门派出审查员(观察员)参与审核工作。

  四、廉政风险怎么控——外部规制、内部管控

  审批权高度集中于行政审批服务局,造就了审批权力的“巨无霸”和“超级局”。根据理性和自利的“经济人”假设,行政审批服务局有追求自身利益最大化的行为冲动。要避免运行中可能出现的异化和由此带来的廉政风险,防止其由改革的“成效”变成进一步深化改革的“障碍”,必须从政府规制角度建立健全审批运行综合监管约束机制,把高度集中的审批权关进制度的“笼子”。一是推进“标准化审批”“阳光审批”。统一制定审批方式、流程、服务、场所、监督检查等审批标准,编制标准化操作规程(SOP),构建“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准体系;通过政府网站、政务大厅、自助终端、纸质办事指南等途径,全方位、全过程公开审批标准、审批要件、办理程序、承诺时限、收费标准、审批结果等办事信息,增加审批透明度,堵塞权力寻租漏洞,压缩寻租空间。二是加强党政监督。设立行政审批服务局纪委监察室,派驻纪委书记和监察室主任,制定行政审批违法违纪行为责任追究办法。三是强化多元参与。运用电子监察、视频监控、服务对象评价、民意调查等多种手段建立多方共同参与的审批权力监督管理机制。四是完善内部治理。在原政务服务中心管理制度基础上,结合行政审批服务局实际,建立健全审批工作、考核奖惩等各项管理制度,通过完善内部治理规范权力运行。

[责编:刘朝]

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