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全球经济治理改革要坚持多边主义

2018-12-04 09:23来源:解放日报

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  作者:金砖国家新开发银行副行长兼首席运营官 祝宪

  当前,世界经济格局正在发生深刻变化,经济全球化面临重大挑战。新兴市场和发展中经济体在全球经济的占比提升,但全球经济治理体系并未恰当地反映这种变化。同时,新兴市场和发展中国家内部也存在一定的增长不均衡,仍有不少国家尚未摆脱贫困。

  在此背景下,越来越多的人将目光投向“一带一路”倡议、金砖合作机制等新型多边治理框架,希望它们对全球经济治理体系变革起到更重要、更积极的推动和引领作用。

  “一带一路”是一个重要全球性共识,以共商、共建、共享为原则,不以意识形态画线、不搞以邻为壑、不搞排他性安排,而是强调与相关国家既有经济发展规划的协调与衔接,力图构建包容性的全球经济治理模式。由此,既让一些欠发达国家看到消除贫困、实现可持续发展的新希望,也让一些遭遇发展困境的发达国家捕捉到深化结构性改革、推动经济转型升级的新契机。

  金砖国家是新兴市场和发展中经济体的重要代表,金砖合作机制致力于提高广大发展中国家在全球经济治理中的发言权和代表性,推动建设开放、包容、均衡的经济全球化,为解决南北发展失衡、促进世界经济增长提供强劲动力。今年7月举行的金砖国家领导人南非峰会,通过了《金砖国家领导人第十次会晤约翰内斯堡宣言》,明确指出要加强多边主义、推进全球治理改革、应对共同挑战,并重申强化全球治理的多边机构,确保全面应对全球性挑战。

  世界银行、国际货币基金组织是布雷顿森林体系的重要遗产

  近年来,全球金融投资、贸易结构和产业链不断变化,传统的全球化动力有所减退,亟须通过全球经济治理体系的变革注入新的活力。为了走好关键的下一步,有必要先回顾一下布雷顿森林体系的演变、挑战与改革。

  1944年7月,44个二战同盟国的730名代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林举行会议,商讨建立国际货币、金融交易的标准以及战后重建问题,以防止“经济大萧条”的重演。讨论中,起主导作用的有两个国家——美国和英国。美国是二战后最重要的超级大国,英国是老牌强国。当时,英国代表团团长是经济学家凯恩斯,他提出了建立一个多边体系的方案。但基于国力上的博弈,话语权最终还是交给了美国人。

  布雷顿森林会议决定建立两个国际机构,一个是世界银行,正式名称叫国际复兴开发银行;一个是国际货币基金组织。在随后的岁月里,这两家国际组织发生了许多变化。世界银行原来意图承担的欧洲重建工作,基本上被马歇尔计划覆盖,于是转为帮助刚刚独立的殖民地国家发展经济;国际货币基金组织的主要职能则逐渐演变为监测成员国宏观经济政策、提供政策建议,并在成员国发生国际收支困难时提供支持。

  上世纪六十年代末、七十年代初,布雷顿森林体系的汇率体系走向崩溃。不过,国际货币基金组织和世界银行作为布雷顿森林体系的重要遗产,得以继续存在并发挥作用。但是,二者相当多的工作重点放到了政策型业务上,主要考量的是成员国的宏观政策和经济社会发展状况,而不是像商业性金融机构那样主要考虑盈利和防范风险。为此,它们的资金主要来源于成员国的捐缴和发行债券。

  由于发达国家在国际货币基金组织和世界银行长期处于主导地位,所以经常把他们遇到的一些经济发展问题看成全球性问题,并要求国际货币基金组织和世界银行提供通用的政策工具和解决方案。比如,难民涌入成为近年来欧洲面临的一个棘手问题,有关国家便要求世界银行参与应对。而世界银行也认为,只要跟发展相关的事务,自己都应该积极参与。如此,世界银行的政策框架里,就不断地加入了许多新的内容。一方面,世界银行确实可以对解决某些问题提供帮助;但另一方面,因为涉及领域过宽、过广,难免导致业务资源分散,难以聚焦真正重大的、影响各国可持续发展的共同难题。

  在中国的改革开放进程中,世界银行和国际货币基金组织总体上起到了积极的作用。在计划经济向社会主义市场经济的历史时期,世界银行提供了不少有质量、有针对性的国际经验,某种程度上起到了“参谋”的作用。在中国的金融体系、财税体制等领域的改革攻坚中,国际货币基金组织也有积极参与。

  力推财政货币政策激进改革,犹如给病人开出一副“虎狼药”

  成立70多年以来,世界银行的业务具有较强的阶段性特点,其发放贷款的重点也有一个演变的过程。

  20世纪60年代,世界银行将业务重点放在减贫上,对发展中国家的贷款大幅增加;20世纪70年代,支持社会发展被提上议事日程,世界银行的贷款大规模转向教育、卫生领域,并推动提高识字率和农业绿色革命;20世纪80年代,世界银行开始更为关注宏观调控、经济治理以及债务可持续问题;进入20世纪90年代,世界银行将更多的精力放到了改善政府治理结构、应对气候变化、全球化等议题上。

  国际货币基金组织的中心工作主要是由宏观经济学家担任。他们要定期对成员国的宏观经济情况进行分析,然后定期与成员国进行磋商。只要是国际货币基金组织的成员国,都有义务接受这种磋商。所以,大家会经常看到“国际货币基金组织派团到中国进行磋商”之类的消息。

  国际货币基金组织的工作重点还包括监控成员国的货币政策与汇率政策。从宏观政策的完整性出发,也会对财政政策进行深入和系统的研究。为此,它聚集了一批高素质的经济学家,并定期发布相关报告。不过,有关数据也有一定的局限性,有时不能全面反映成员国的实际情况。据此提出的政策建议,往往是标准性的,而无法根据各国的具体情况“量体裁衣”。

  此外,国际货币基金组织在成员国面临国际收支严重失衡等困难时,还可以提供不同的贷款安排,包括优惠和非优惠的,优惠程度主要取决于该国的经济和收入水平。但一个遭受指责的问题是,国际货币基金组织在应对一些发展中国家的经济、金融危机时,往往会力推财政、货币政策上的激进改革,甚至全面收缩。在这个过程中,有些国家遭受了很多创伤和痛苦。

  坦率地讲,这种经济政策主张对身处经济、金融危机中的发展中国家来说,犹如给虚弱不堪的病人开了一副“虎狼药”。若照单全收,有可能使其变得更为孱弱。但是,国际货币基金组织、世界银行过去认为自己开出的药方是“放之四海而皆准”的,对发达国家和发展中国家都同样有效。在可预期的未来,如果世界银行、国际货币基金组织不能痛定思痛、对自身进行深度改革的话,相关问题和指责还可能反复出现。

  站在今天的角度来看,布雷顿森林体系作为一个妥协的多边政策和经济理念框架,在历史上还是发挥了很多积极作用的。我们应该客观地、一分为二去看待这个体系。它当然不是完美无缺的,却也不是一无是处。中国和其他新兴市场作为一个整体,已不会再被动受制于布雷顿森林体系。现在的任务是怎么改革完善现有的全球经济治理体系,对其弊端进行系统梳理和分析,继而提出有益的解决方案。

  给发展中国家更多股权,是一个相当困难和长期的博弈过程

  多边金融体系是新兴市场和发展中国家参与全球经济治理的重要平台。发展中经济体特别是大的中等收入国家,都希望在国际经济治理的平台尤其是在布雷顿森林体系的关键组织里能发出更强的声音,有与自己经济实力相匹配的代表性和话语权,包括在这些多边金融组织中占有更多的股份。

  但是,尽管世界经济格局发生了根本性变革,国际多边金融体系却未能与时俱进。由于各种既得利益群体的反对,改革步伐十分缓慢。在世界银行和国际货币基金组织中,股权分配是由经济实力决定的,可要在既有股权分配基础上给予经济实力不断增强的发展中国家更多股权,是一个相当困难和长期的博弈过程。

  发展中国家关注的核心仍然是发展问题,希望通过发展来解决社会、经济难题,包括贫困、收入分配不均衡等。然而,发达国家关注的焦点更多集中在宏观政策和公共治理领域。在这样的影响和压力下,国际多边金融体系经常会偏离新兴经济体的实际需求。

  例如,国际货币基金组织对所有成员国的经济形势要进行分析和判断,然后给予政策建议,但这些建议往往对发达国家没有太多的约束力,却对新兴市场和发展中国家的宏观经济政策干预太多。在发展政策上,相关机构提出的不少建议和要求不具备可行性,但迫于各种内外因素只能被动接受。在不同国家、不同领域需要更多样化的金融工具时,传统国际开发金融机构也经常把自身的风险、缺陷,过多地转嫁给成员国和借款人。

  毫无疑问,全球经济治理体系确实需要改革。但方案的可行性和可操作性,必须得到大多数国家的认可,而不能只由个别国家说了算。很多发达国家的学术界也看到了这个问题,赞同包括世界银行、国际货币基金组织和其他多边金融机构都应该进行大幅度改革,但怎么改还没有一个共识。

  新兴市场和发展中国家多年来一直对世界银行、国际货币基金组织等机构的弊端提出批评,并要求增加在这些机构中的话语权。但是,目前仍缺乏兼具理论深度和可操作性的具体替代与改革方案。

  同时,不同的新兴市场和发展中国家的诉求还不可能完全一致。从低收入到中等收入国家,受不同的发展阶段、收入水平、地缘政治等因素的影响,相关国家很难在和发达国家的博弈中拧成一股绳。特别是,有些“善于破坏一个旧世界”,却还不“善于建设一个新世界”。

  亚投行、新开发银行是全球和区域多边发展体系的有益补充

  中国通过推动“一带一路”、积极参与金砖合作机制、引导亚投行和新开发银行等高效运营,有效参与全球经济治理体系改革,贡献了“中国智慧”、提供了“中国方案”。

  特别是,“一带一路”的主要内容是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通,是各方共同打造的全球新机制、新平台。只要“一带一路”在实践中坚持开放包容,就能够真正成为推动新型全球化、构建公平合理国际经济治理体系的世界共识。

  2015年至2016年,在国际开发金融领域,还成立了由中国和其他发展中国家主导的两家新型多边机构——亚投行与新开发银行。

  亚投行旨在促进亚洲区域基础设施建设和经济发展,中国是最大股东,总部设在北京。这是中国承担更多国际责任、补充和完善现有国际经济治理体系的重要建设性举动。目前,亚投行拥有遍及全球、包括主要发达国家和发展中国家的87个成员国。

  新开发银行由金砖五国发起建立,在治理架构上跟亚投行有所区别:五个金砖国家股权和投票权同等,均为20%。这种平权的新型治理结构是建立新型全球经济治理框架下的有益尝试。新开发银行力图通过支持基础设施建设来为产业结构优化升级、加快实体经济发展提供有力支持,为全球经济加快复苏提供新动力。

  亚投行和新开发银行的建立,是对现有全球经济治理体系的创新。

  一是治理模式的创新。亚投行中发展中国家占多数股份并拥有较大话语权,新开发银行五个成员国都是新兴市场,这反映了世界经济格局的重大变化。

  二是发展理念的创新。亚投行和新开发银行以更加务实和平等的姿态,通过具体项目解决各国实际面临的发展问题。

  三是投融资渠道的创新。亚投行和新开发银行可以发挥后发优势,拓展投融资渠道和方式,提高投资效率,为扩大全球有效需求作贡献。

  四是服务模式的创新。亚投行和新开发银行积极为新兴市场和发展中国家提供量身定制的服务和产品,为助推更多国家实现共同繁荣提供资金支持和经验借鉴。

  需要强调的是,亚投行、新开发银行与现有多边开发银行是互补而非竞争关系。两家银行是国际发展领域的新成员、新伙伴。在全球基础设施融资需求巨大、发展资金严重匮乏的背景下,是对全球和区域多边发展体系的有益补充。

  下一步,亚投行和新开发银行将继续秉持开放、包容、共赢的理念,与现有多边开发银行、双边开发机构及私营部门等建立合作伙伴关系,探索开展包括政府与社会资本合作在内的多种业务模式,促进可持续发展和全球经济复苏。

[责编:武鹏飞]

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