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“带着问题”进行“精细化”立法

2018-12-19 10:11来源:法制日报

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  作者:田成有

  问题导向是新时代的最强音,也是开展立法工作的方法论。

  问题不同,对立法的需求当然也不同。以问题为导向,是开展立法工作的首要前提,也是检验立法工作是否有特色,法规是否有质量的重要基础。不能为立法而立法,更不能让所立之法沦为花瓶、摆设。必须从问题入手,需要解决什么问题,就立什么法,必须针对问题立法,针对重点、难点、热点问题进行“精细化”立法。

  什么问题最突出,最需要法律加以调整和规范,就应该把着力点放在哪。立法工作,必须增强问题意识,坚持问题导向,忽略了问题需求,既是浪费立法资源,也不可能立出高质量、有操作性的法。评价立法质量高低的一个重要标准,要看是否找准了问题,是否把重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为切入点、着力点,是否针对人民群众最关切、矛盾焦点最集中的现实问题进行立法。

  以问题为导向,务必弘扬求真务实的精神。矛盾和问题,如果一味地捂着掖着,就无法得到有效解决。主动揭摆问题,想办法解决问题,矛盾和问题就会成为推动发展的原动力。如果只是照搬照抄,空喊口号,无论语言多么漂亮,程序多么合法,也是没有多大价值的。不解决问题的“法”不是群众所期待的,问题找准了,立法的针对性增强了,人民群众也就满意了,这样的法才是良法。

  立法资源是可贵的,不得滥用。目前,被赋予地方立法权的城市,普遍有立法的热情和冲动,但也存在着泛化的立法倾向,感觉立项、经验立项、长官意志立项、积极性立项、工作关系立项,甚至仅凭重要性、必要性立项的现象比较普遍,造成很多立法工作有名无实,只有数量,而无质量,只片面追求立法体例的完整性,充斥着原则性、宏观性、纲要性、提倡性、号召性、宣示性、指引性的内容。这是很要不得的,也是需要改变的。

  改革开放之初,无法可依的问题相对突出,法制建设的任务紧迫而繁重。为填补法律的空白,当时实行的是急用先立、有比无好、全面比具体好的工作理念,指导思路是“有比没有好,快搞比慢搞好”,强调的是“宜粗不宜细”。

  中国特色社会主义法律体系建立后,好比我们只盖起了大楼,现在是到了精细化装饰的时候。如果说以往的立法,比较粗略,注重的是立法的整体性与体系建设,缺乏具体性、针对性、可操作性的精细化规范,立法体例大而全但质量不高,条款全面但空洞,缺乏执行性和实施性,那么,随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成和立法经验的不断积累,今后立法的重点和方向更多的是要解决好用不好用,管用不管用的问题上。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“推进立法精细化”的要求,今后立法的重心应放在细化和可操作上,从粗放型转变为精细化,使法律的规定细致、严密,为人们的行为提供更明确的指引和规范。

  所谓精细化,就是改变以往粗放性立法的做法,更加追求体例精简、内容细实、质量至上的模式。之所以需要精细化立法,是为了确保执法行为变得具体而明确,保证法规的有效执行,防止自由裁量权的滥用,更好地保障了公民权利。这样做,是为了更好地树立法律的权威,提高整个国家的法治质量。特别是地方性立法更要注重精细化。地方立法的意义就是对过于原则的规定进行细化,围绕法律实施中存在的问题来加以破解、完善,地方立法的主要功能在于实施性、地方性和先行性,应着力细化和补充国家相关上位法,缺什么补什么,需要什么就立什么。

  由于条件和基础的限制,很多情况下,一些地方立法的工作路数,基本上是通过学习和模仿其他地方立法来进行的,由于立法经验和立法能力的严重匮乏,造成了低水平的重复和抄袭多,可操作、有特色的地方立法少。过度的模仿和抄袭,将立法者的视野聚焦在文本上而非现实中,关注在语言上而非问题中,回避了本应回应解决的真问题,直接影响到立法的意义和价值,导致地方特色的特色在退色,创新性的开创意识在递减。

  所以,今后的立法工作一定要从客观实际出发,从问题入手,不跟风、不攀比、不喊口号,针对新情况、新问题进行立法,立出立得住、行得通、好执行、真管用的良法。那么,如何精细呢?

  一、精细化的体例安排。在地方立法中,普遍存在着追求法规体系和结构完整的倾向,喜欢搞“大而全”,不管实际需要如何,总想拼凑成“成套设备”,章、节、款、项俱全,从而把一些空话、大话、套话写入法规,这样法规条款淹没在“大而全”的篇幅之中,丧失了地方立法的优势和特色,影响法规的可操作性。为此,要精简体例,改变以往的系统性、体系化立法,以问题引导立法,通过立法解决问题。立法时,不拘泥于体系,不过于注重形式,而是“有几条立几条”,成熟几条定几条。不片面追求体例完美,不贪大求全,不必“穿靴戴帽”,过于追求体系,更不要繁文缛节,照猫画虎,而是给出重视法规中“关键条款”的作用,根据本地实际,突出本地特点或者民族特色,重在规范和调整好本地事务,集中力量进行整合、提炼、推敲,做到“有几条立几条、管用几条制定几条”。

  二、精细化的内容选择。完全复制其他法律规范的全文或部分章、节、条、款、项,完全对上位进行技术上的“杂糅”“转发”或“微调”“照搬”,都是欠缺特色、没有精细的表现。地方立法在其调整范围和调整的事项上应当是“小而精”,而不是“大而全”。应当本着“质量第一”“宁缺毋滥”的原则,精细选题、精当表述、精准规范,在法规项目的选择上,应当强调对策性,把重点放在对上位法的基准性、原则性、方向性规定进行充实、扩展、延伸、细化上;在立法内容的设计上,应当体现“具体性”,进一步明确相关部门的权力边界、工作职责,有效维护公民的合法权利;在制度设计的把握上,强调操作性,充分考虑法规执行问题,促进规范的有效执行,保证立法意图的有效实现,避免中看不中用的观赏性立法。

  “精细化”的立法还体现在减少“号召性”“倡导性”的规定,直截了当、直奔主题,绝不做无用的规定,聚焦重点问题和关键条款,明确界定立法调整的对象和范围,立符合实际的法,立有效管用的法,立人民群众拥护的法。

  “精细化”的立法,也还体现在充分发挥工匠精神,每个环节、每道程序、每个细节都精心打磨、反复拿捏,根据上位法进行细化和调整,不论是文字上还是技术规范上,都做到精确、精准,精雕细琢,坚持立法进度服从立法质量区分轻重缓急,严把立法质量。

  三、精细化的程序设定。加强对审议环节的引导和服务,解决审什么、怎么审的问题。特别是对法规拟解决的主要问题、立法依据、主要制度、重大问题等内容,应进行精细解读,针对法规草案的关键条款深入审议。

  同时,要避免“闭门造法”,通过制度化、程序化安排,注重运用媒体拓展地方立法的社会舆论空间,通过立法座谈会、听证会、论证会、实地调研等方式,广泛听取人民群众的意见,真正做到立法为民,反映民情、汇集民智。

[责编:李澍]

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