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开创中国特色的跨行政区经济与跨界治理新格局

2019-01-24 17:10来源:光明网-理论频道

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  作者:上海社科院社会学研究所研究员 陶希东

  在人类经济社会发展过程中,实现政治权力、经济权力、社会权力的均衡高效配置,是促进城市和区域经济持续发展的重要动力之一。在世界范围内,承载不同政治权限、权力半径各异的各级各类行政区单元(上至国家、下至一个行政村),是世界政治体系和经济版图的基本组成部分。权力排他性的封闭行政区治理,当面对基础设施大连接、市场大流通大融合、各类要素大流动、生态圈联系更紧密的全球化新时代时,如何处理好封闭型行政区与开放市场型经济区之间的关系,克服行政区划对跨区域经济融合发展带来的阻隔作用,进而构筑更大范围、更加高效的产业分工体系、资源配置体系、市场经济体系以及更加公平均衡的公共服务体系,越来越成为各级政府治理体制改革的一个重大挑战。目前所谓全球治理、次国家区域治理、全球城市区域治理、大都市区(都市带、都市圈)治理等,都是旨在解决不同层面相邻政区单元之间的利益协调问题。

  正在形成具有中国特色的“跨行政区经济”发展新格局

  近年来,围绕京津冀协同发展战略、长三角世界级城市群高质量一体化发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区等国家战略的实施,以及在高铁网络化、互联网等作用下,大大缩小了时空距离感,跨界同城化增强,中国传统各自为政的市域经济、县区经济、省区经济发展出现了诸多新变化,一些省市在辖区内部或边缘交界地带的相邻政府(尤其是长三角城市群地区),主动搭建跨界合作与共融发展的平台,“跨行政区经济”抑或“跨域经济”开始着力推进,地方经济发展开始从“行政区经济”(这一概念由刘君德教授提出)向“跨界(跨省)都市圈经济”转变。

  典型的案例有旨在助推长三角世界级城市群一体化发展而三方共同设立的“长三角区域合作办公室”,是振兴大都市圈经济的一项顶层制度创新。沪浙毗邻地区的金山枫泾镇已与浙江嘉善签订“共建沪浙毗邻地区一体化发展示范区”战略框架协议,双方在党建引领、产业发展、旅游开发、社会治理、生态保护等方面共同推进“五个一体化”建设;金山廊下、吕巷、张堰和平湖广陈、新仓5个镇正在商议如何携手打造一个超大型长三角“田园综合体”。在沪苏邻近地区,江苏省苏州市与上海市嘉定区共同签订战略合作协议,共同构建嘉定、昆山、太仓协同创新核心圈,进一步强化在创新驱动、城市建设、公共服务、生态保护领域的融合互动,重点推动跨行政区域在功能定位、交通市政及公共服务设施等方面的联动、协调和共享,在新起点上谋划嘉昆太发展共同体。与此同时,中西部一些省份辖区内的“跨行政区经济”也开始破冰前行,如江西省在2018年年初印发《新宜吉六县跨行政区转型合作试验区建设实施方案》,推进新余、宜春、吉安的渝水区、分宜县、樟树市、上高县、新干县、峡江县等六县(市、区)开展跨行政区域转型合作,这是该省打造的首个跨行政区转型合作试验区;湖南长株潭三地市设立联席会议,同城融合的一体化发展稳步推进。

  可以预见,随着国家十三五规划中提出的多个城市群发展战略的落地实施,在全国各地将会兴起多个大都市经济圈,一些交界地区将会重新确立和发挥自己的独特优势,不断走向繁荣,融入整个都市圈经济一体化发展之中。从全国看,我们正在构筑和形成“党委领导、政府负责、市场主导、联动合作、共赢共享”的中国特色的跨行政区经济发展新格局,在经济发达的京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大世界级城市群地区,有望率先建成公共服务型政府及其核心支撑下真正一体化、市场化的“大都市圈经济”。

  “跨行政区经济”发展需要制度化的跨界治理机制加以保障

  随着市场化、城市化、信息化、全球化等内外动力和科技力量的促动,打破行政区划权力的约束,走市场决定性的资源配置之路,构筑无障碍的共同市场和无缝隙的社会服务体系,让更多民众共享发展成果,是振兴“大都市圈经济”或“跨行政区经济”的客观规律和必然选择,任何政府的任一自我封闭或相互割据策略,最终都将不利于高质量一体化的发展和区域竞争力的提升。因此,未来我国跨行政区经济的发展,需要从中央到地方,做出区域跨界治理的制度顶层设计,确保跨行政区经济的常态化、制度化、质量化运行和发展。主要提出三条建议:

  一是,中央在《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的基础上,研制出台类似“中国跨行政区经济发展管理办法”或“中国跨行政区经济发展异地税收共享办法”等政策,在中央层面依法设立专门负责跨省市都市圈建设规划的相关机构,为大都市圈和跨行政区经济发展提供重要政策指导。

  二是,在省区市层面,构建由中央政府参与、地方政府为主体、松散型、有实效的地方政府联合协调组织,诸如***政府合作共治委员会、***地方政府协会等,完善相应的专业治理体系,依法赋予跨界区域综合规划权、区域重大政策和利益的协调权、国家重大项目和资金分配权、相关成员城市重要人事任命建议权等,切实保障共治平台在跨区域协调的合法性、权威性、有效性。同步建立交界毗邻地区的市县、街镇层面的跨界协调组织。

  三是,尝试性探索建立跨界功能区,如文化保护区、水污染治理区、大气污染防治区、教育学区、医疗服务区等,促进跨界区域之间的公共服务均等化和高质量发展,打造高品质生活。

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