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新时代加强人大工作的实践与展望

来源:文汇报2019-03-08 10:28

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  作者:上海人大工作研究会课题组

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对人大工作全面加强领导,党的十九大在民主政治建设方面又提出新的要求。这是以习近平同志为核心的党中央坚持和发展我国社会主义民主政治的新部署和新要求,也是认识新时代上海人大工作发展趋势的大前提和出发点。

  推进新时代人大工作实践的若干认识问题

  第一,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,切实加强党对人大工作的领导。坚持党的领导,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想统领人大工作,紧紧围绕党中央的重大决策部署和国家战略,围绕中央对上海发展的战略要求和重要任务开展各项工作,抓好党的队伍建设,通过发挥职能作用服务全国发展大局。上海历来有坚持党的领导的优良传统,并创建了党领导人大工作的一系列制度。在实践中执行好这些制度,其中最重要的是发挥党组在人大工作中的领导核心作用。

  第二,自觉把坚持人民主体地位、健全人民当家作主制度体系、加强人民当家作主制度保障作为新时代上海人大工作的总体要求。坚持人民主体地位,通过行使法定职权充分体现全市人民群众的利益诉求,代表上海人民群众的利益所在;人大工作的推进要积极回应市民群众的重要关切,使人民群众在人大工作中有切实的获得感;要坚持民主集中制原则,倾听代表和群众的意见要求,保证人民群众通过有效途径和形式参与管理地方国家事务,让上海最广大人民群众不仅形式上有权、实际上也有权。

  第三,以习近平同志关于坚持完善人民代表大会制度的重要思想为指针,从上海实际出发不断探索创新。按照中央和市委要求,人大要紧扣党中央重大决策部署和对上海发展的战略要求,紧扣广大人民群众的重大关切,紧扣厉行法治、推进全面依法治国,以行使职权的丰富实践推进民主政治建设。人大制度的理论需要不断丰富完善,人大工作实践也要不断与时俱进和探索创新。

  第四,结合民主政治建设新实践,更有效地发挥各级人大代表参与管理地方国家事务的重要作用。从历史看,上海各级人大代表素有政治素质强、思想较活跃、议政水平高的传统,各级人大又创造了很多具体管用的体制机制和方式方法。新时代要进一步调动代表履职的积极性、主动性和创造性,尊重代表权利,完善代表知政和信息保障服务的方式方法,注重运用互联网、云计算、大数据等先进技术水平,为代表履职提供便捷服务;健全“双联系”“上下联系”等制度,形成各级人大代表发挥作用的合力,把代表工作融入基层治理的架构,做到“民有所呼、我有所应”。

  推进新时代人大工作实践的若干建议

  ——按照党中央对人大行使决定权的新要求,进一步加强本市各级人大讨论决定重大事项相关工作,健全完善相关制度。课题组建议:深入调研,把讨论决定重大事项列入人大及其常委会议程,一事一议,以提高其权威性和可行性。提高要情通报工作的水平,做到常态化、规范化,争取做成品牌项目。尽早启动相关规定的修订工作。适用范围应包括区级人大和镇级人大;细化“议而不决”“议而可决”“议而必决”三类事项的具体范围;规范政府重大决策出台前向人大报告的制度和程序;加强对决定实施情况的检查;在区镇推行民生实事项目票决制。

  ——强化预算审查监督职能,是新时代人大监督工作的重心和亮点,专业力量不足将直接制约预算审查监督工作的推进。建议:及时研究改革中遇到的困难和问题,充实健全工作机构,选好用好专业干部,确保改革措施落实到位。加强与研究机构、高等院校的合作,借助专家学者、高校学生参与相关工作,充实力量。每年选择重点或领域,集中力量加以突破。平时抓好专题调研、大会抓好专题审议、年中抓好专题询问,形成体制机制,推广兄弟省市代表“参与式预算”经验,扩大人民群众的知情度和参与面。

  ——按照党中央对县乡人大建设的新要求,进一步加强对区镇两级人大工作的指导。加强县乡基层人大建设,是十八大以来党中央和全国人大首抓的重要工作。建议:通过调研,适时制定镇人大工作条例、街道人大工委条例,健全基层人大工作制度。在市人大设立专门机构,专人专职负责对乡镇人大的指导。设立人大工作与时俱进创新奖,鼓励基层人大探索创新。

  ——按照党中央关于人大“两个机关”建设的新要求,进一步加强市人大常委会的组织建设。建议:采取具体措施,优化常委会和专门委员会、工作委员会组成人员的年龄、知识、专业结构,使其保持较高的政治素质、法律意识、专业水平和议政能力,形成老中青相结合的年龄梯次结构。适当提高常委会和专门委员会驻会人员比例。高度重视人大工作班子建设,增强机关同志的人大意识和服务意识,把关注力引导到熟识人大理论、把握工作趋势、熟练运用工作技能、提高专业知识水平上来,从中着力培养人大工作专门家。

  加强地方两院规范性文件监督

  对同级人民法院和人民检察院开展监督,是地方人大履行职责的重要方面。2018年12月,第十三届全国人大常委会第七次会议明确,拟从2019年开始,推进地方两院文件的监督工作。

  一、对地方两院规范性文件的监督要依法有序开展。要把握好坚持法制统一与维护两院依法履职的关系。要依法有效地开展监督,发挥两院自身的积极性。当前,法律没有规定人大对两院文件的撤销权。地方人大必须加强与两院的沟通交流,紧紧依靠被监督对象自身以及两院系统内上下级的监督和领导关系,在督促纠错上下功夫。

  二、对地方两院规范性文件的监督要把握文件的特殊性。从两院文件的类型来看,既有内部工作文件、研究探讨类文件,也有 “涉及或影响参与审判活动和检察活动的各方主体的权利义务,在一定时间内可以反复适用”的规范性文件。一方面,监督要紧紧围绕规范性文件来开展。规范性文件多是对司法解释的再细化,是具体审判、检察工作的操作性规范,体现了地方特点和条件,也有部分是对上位法和司法解释空白点的补充和再解释。监督要着重关注:经授权依据法律和司法解释制定的,以细化司法解释为目的的文件;根据自身履职需要,就审判、检察工作中的重大问题而制发的规定、规则、意见等文件。另一方面,监督要把握工作效果。

  三、对地方两院规范性文件的监督要打好组合拳。2014年开始,市人大内务司法委员会就开展了对地方两院文件的研究。立足现有职能,地方人大可以采取多种监督路径、监督方式。如,在常委会层面,可以听取地方两院对制发文件情况的专项工作报告,可以在执法检查中了解地方两院制发文件实施法律法规的情况。在工作层面,内务司法委员会可以开展监督调研,就两院制发文件的工作及时了解情况,发现问题,研究对策。地方人大还有备案审查这一重要监督手段。需要指出的是,地方人大职能的发挥,要着眼于构筑起对地方两院文件的监督体系。目前,行政规范性文件的制发,既有同级人大监督,也有上级行政机关监督。相对照的是,上级法院、检察院对下一级制发的可能存在问题的文件还欠缺有效的监督机制。地方人大可以推动上下级法院、检察院建立起类似于行政系统的文件审核机制。

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