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建立健全利益补偿机制 助力粮食主产区经济发展

来源:光明网-理论频道2019-03-15 18:13

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  作者:中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博导 钟钰

  2019年中央中央“一号文件”再次聚焦粮食安全问题,其中提到“完善粮食主产区利益补偿机制”。粮食主产区是保障我国粮食安全的核心区域,起到“压舱石”和“稳压器”的作用,从2018年粮食生产情况来看,13个粮食主产省产量占全国的78.7%,可以说抓牢13个粮食主产省,就抓住了整个粮食安全工作的重头戏。再具体一点来看,800个产粮大县产量占全国比重超过70%,抓好800个产粮大县,更是抓住了保障粮食产量牛鼻子和关键棋。

  为进一步调动地方政府抓好粮食生产的积极性,缓解产粮大县财政困难,从2005年起,中央财政开始对产粮大县进行奖励。奖励资金规模由2005年的55亿元增加到2018年的427亿元,累计达到3553亿元;而且中央不断完善分配方式,目前已经形成了包括常规产粮大县、超级产粮大县、商品粮大省、制种大县、“优质粮食工程”等内容的综合奖励政策体系。产粮大县的奖励政策对调动地方政府种粮抓粮积极性和支持主产区粮田基础设施建设等方面发挥了重要作用。

  同时,我们也要看到对产粮大县的奖励依然存在额度偏弱、发展机会不足等问题,对缓解财政压力、改善经济状况的效果有限。产粮大县经济基础、经济实力比较薄弱。主产区财政收入不高,“粮食大县、经济小县”的情况依然存在。比如东北地区的一个产粮大县自2003年以来,为保障国家粮食安全作出巨大贡献,15年来累计提供900多亿斤商品粮(年均60亿斤),相当于京津沪渝四大直辖市和解放军等一亿多人三年的口粮。2017年其财政支出89.3亿元,“保工资”支出就需要20多亿,而本级财政仅为10.4亿。同时,上级的一系列惠农政策普遍需要地方配套,产粮大县很难落实配套资金。由于农民收粮收入不高,所以村里通过“一事一议”建设公共设施难度极大。产粮大县的村集体经济也不旺盛,据全国排名前10的另一产粮大县介绍,全县233个行政村,账户存款达到20万元的村子不足20个。 为此,除了进一步加大产粮大县奖励力度外,利益补偿还应该包括政策性补偿、发展性补偿,以振兴产粮大县的经济活力与实力。

  一是中央对产粮大县给予政策性补偿。为破解产粮大县县域经济发展滞后的瓶颈制约,需加快县域经济发展,对产粮大县采取更优惠的扶持政策。比如对产粮大县的水利设施用地免征城镇土地使用税、农田水利占用耕地不征收耕地占用税、国家重大水利工程建设基金免征城市维护建设税、从事粮食项目减免企业所得税、饲料等在国内流通环节免征增值税、进口种子种源免征进口环节增值税等等,通过各种税费优惠降低产粮大县发展成本。

  同时,要从根本上改变产粮大县农村公共服务供给、农业生产基础设施投入不足或质量不高的问题,必须尽快改变公共物品供给重视不够的倾向。加快改革城乡公共服务供给体制,大幅度增加产粮大县的公共服务供给水平,将基础设施和公共服务重点向产粮大县延伸、倾斜。对于产粮大县的大型农业农村基础设施、义务教育等纯公共物品,中央要担负起完全责任。不断提高农村基本医疗、基本养老保障水平,最终实现农村社会保障从“有”到“高”的转变。对于产粮大县的基本医疗、基本养老保障、农村道路建设、自来水供应等具有半公共物品属性的,在制度安排上,事权可以下放到县级政府,但必须由中央和省级政府对产粮大县的财政供给担负起完全责任。

  二是主销区对产粮大县给予发展性补偿。主销区是国家粮食政策最直接的受益者,减少粮食种植责任大大增加了其发展机会。所以主销区对主产区除了在财政收入间形成利益补偿关系,还应在更多方面对主产区给予发展性补偿。一方面,要进一步引导销区的一批知名企业到产粮大县投资,提升其粮食等资源性产品生产技术装备和产业化水平,培育新经济、新业态和新模式,推动粮食加工业向产业园区、产业集群布局,增强产粮大县的造血功能。

  另一方面,支持销区政府到产区加大实行异地跨省储备规模。国家粮食主管部门要为粮食主产区和主销区牵线搭桥,帮助产销区建立长期稳定的购销协作关系,引导销区地方政府在确保区域内短期粮食安全的前提下,尽可能与产区企业开展异地粮食储备,以降低产区建设成本。建立健全异地储备监管办法和轮换、费用拨付等机制,签订委托代储合同。同时,产区粮食主管部门在储备粮食监管、应急调运、粮源调剂和收储轮换等方面提供服务保障,充分利用现代信息技术和智能设备管理系统,实现对储备粮逐货位的品种、数量、质量远程在线监控,解决销区后顾之忧。

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