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土地规模化经营要避免“市场失灵”

来源:大众日报2019-03-20 14:25

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  作者:山东省委党校(山东行政学院)社会和生态文明教研部 李华

  土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,但在我国人多地少、农村情况千差万别的实际情况下,必须因地制宜、稳妥推进。

  近年来,我国农村土地规模化经营取得了积极进展。通过土地流转,农村土地实现了集中连片种植和集约化、规模化经营,节约了生产成本,促进了农业发展和农民增收。但在实践中,农村土地规模化经营也暴露出一些“市场失灵”问题,急需政府加强相关制度建设,有针对性地校正和纠偏。

  土地集中经营决策及披露信息不畅。实践中,农村集体土地的集中利用多以项目的形式开展,包括大型农场、生态农场、现代农业示范基地等形式。然而,这些项目的实施,大多由乡镇基层政府或者村庄的村“两委”发起和决策,在此过程中缺少真正意义上的可行性研究报告和论证过程,农民处于被动参与的状态。一些乡镇基层政府作为项目发起者,往往凭借自身的公权力,按照政府行政管理的思路和做法来推进项目的实施,既是“运动员”,又是“裁判员”,替农民做主决策,忽略了对作为弱势一方的普通农户的意见的征求与反馈。同时,一些基层政府在扶持农业大户规模化经营的同时,对不同意土地流转和入股的农户,会采取一些调整承包土地地块或者其他劝导和诱导的手段,变相牺牲被流转土地农户的利益,造成不公。

  土地承包流转与土地承包价格存在不合理现象。当前,农民计算自己承包的土地流转和入股的价格,主要是基于现实的成本,很少考虑到土地的机会成本。以我省某地的土地集中利用开发项目为例,该村土地集中后的产出高达10000元/亩/年,也即该土地在集中利用前的机会成本高达近万元,显然千元左右的土地流转或者入股价格有失公允。当然,该村存在土地收益的二次分配,即村里会将土地的增益通过村庄福利的形式进一步对农民进行分配。但是,其中的流转价格形成机制值得进一步商榷。此外,目前多数地方的土地流转的签约年限较长,多在10年,甚至30年,每年固定的土地转包价格显然不适用,考虑到货币的时间价值以及土地价值因素,亟待形成合理的土地转包和入股价格机制。

  缺乏土地集中利用的退出机制。集中后用于规模化农业种植的土地,时常会因为农田的过度种植与利用而带来土壤肥力、品质的减少和下降,大量的化肥、农药等的应用也会造成土壤板结、土壤重金属堆积等污染问题。为防止土地集中后的过度使用,应建立完善土地集中的退出机制,即农户有权依法将集中的承包土地收回,并且要厘清各方责任和义务,对土地质量的下降进行合理补偿。

  土地集中利用中存在削减农业用地和影响生态保护的现象。土地集中使用大多用于建立集生态、文化、旅游、住宿等于一体的综合性园区,需要修建一定的人文景观和基础设施及相当数量和规模的建筑物、构筑物。考察大多数园区建设项目可以发现,它们大多围绕服务业和旅游业等第三产业服务,属于第一产业的农业内容较少。这样势必减少农业用地的面积,尤其是用于农业种植、养殖生产等的用地。同时,这种做法改变了原来的生态圈,对土壤、地下水、地表植被、地表河流、湖泊等都会产生一定的环境影响,对生态保护带来不少负面效应。

  土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,但在我国人多地少、农村情况千差万别的实际情况下,必须因地制宜,积极稳妥进行推进。针对上述突出问题,可从如下几个方面着手改善。

  创新土地集中利用的体制机制,并制定相应的法律法规。巩固、发展和完善农村基本经营制度,必须坚持家庭联产承包经营的基础性地位,完善稳定的土地承包关系,并通过政策创新与体制机制创新予以不断发展。制定相应的法律法规,发挥农民的主体地位,保障和维护农民基本权利和利益。一方面,在土地利用总体规划的指引下,划定土地集中利用的区域和范围,明确农业生产的用途和目标,将农村土地集中的自发和无序引向有序。另一方面,制定对土地集中利用的激励和约束政策,落实对土地利用的监管责任,引导建立合理的土地转包、入股和委托的价格形成机制,畅通土地集中农户的退出机制,形成土地集中能进能出的良性发展局面。

  建立土地规模化利用的信息公开、问卷调查与听证制度。在拟集中利用的土地范围内,即土地集体产权所在的村庄范围以及可能影响到的村庄范围内,进行信息公告,明确土地规模化利用的用途、方向、范围、时间、开发项目的建设内容、经营性质、营业范畴,项目可能对周边社会和生态环境带来的不良影响,以及预防和减轻的措施等,在一定的期限内通过指定的形式进行公示,同时要将征求农民意见以及对农民意见进行反馈的事项、形式与时间同步公示。另外,要对被集中土地的农户发放问卷调查,充分征求农户意见,对项目比较重大、涉及农户较多、农民反应强烈的事项,应该组织公开听证。通过组织和引导农民在项目可行性论证的前期实施阶段充分参与,以事前预防的做法将问题解决在“萌芽”状态。

  对农民在土地集中利用过程中进行赋能。赋予农民土地使用权以及其他集体资产更多、更有效的权能,切实保障农民最根本、最基本的核心利益。对农民的赋能内容涉及面甚广,就土地的规模化经营来说,通过加强农民的职业教育与培训,提高其农业技术水平以及经营管理能力,即适应现代农业的要求,培育“懂技术、善经营”的新型职业农民。通过因地制宜,结合具体地区的具体情况、自然环境和社会特点,选择合适的科技技术以及管理经营知识,向农民提供有针对性的培训,并提供相应的信息支持,帮助农民成为具有较高的科技知识和一定的管理经验,善于用现代科技来组织生产、管理的农业方面的行家里手,或者是“知识型的农业工人”,促进农业劳动生产率不断提高。

  加强农业企业的社会责任建设。企业在土地开发集中利用的信息披露、相关社会及环境影响预防和减轻方案的提供等方面具有重要作用。农业企业履行社会责任的行为分为三个层次:第一个层次是合法经营,即必须遵守国家土地利用和开发的法律法规与政策规定,不得违法经营、损害社会利益和生态环境;第二个层次是合理回报社会,主动承担企业的社会义务,如对农村减贫的支持、参与乡村文化建设,主动采取措施保护生态环境等;第三个层次是与政府、农民形成多赢的利益共同体,企业与农民、政府变成“一荣俱荣、一损俱损”利益共同体。在这方面,政府可以从两个方面来加以引导:一是强化招商引资的标准和要求,对农业资本进行规范和约束;二是加强农业企业社会责任的管理,通过强制性的企业社会责任报告等形式进行有效治理。

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