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科学编制国土空间生态修复规划

来源:中国环境报2019-03-21 09:08

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  作者:生态环境部环境规划院 王夏晖、张箫

  国务院新一轮机构改革加快推进生态文明建设,提出编制实施国土空间生态修复规划这一创新举措,加大力度推进山水林田湖草生命共同体的全方位系统综合治理。科学编制国土空间生态修复规划,成为系统实施国土空间生态修复重大工程的优先任务。

  国土空间生态修复规划定位于对国土空间生态修复活动的统筹谋划和总体设计,是在一定时间周期、一定国土空间范围内开展生态保护修复活动的指导性、纲领性文件。其核心是通过研究编制规划,统筹设计国土空间生态修复活动的实施范围、预期目标、工程内容、技术要求、投资计划和实施路径,以有效保障和综合提升国土空间生态修复活动的生态效益、社会效益、经济效益。

  统筹确定规划框架与内容

  综合考虑国土空间生态修复主要目标与任务,国土空间生态修复规划可分为6个部分:

  基础调查与评估。主要分析规划区自然生态状况、经济社会概况、重大工程实施情况等生态修复基础,明确生态环境、生态空间、生态安全等方面存在的突出问题,以及未来开展国土空间生态保护修复所面临的形势与挑战。

  规划总体思路。阐述编制实施规划的政策要求、规划定位、实施范围、规划期限等,明确规划指导思想、基本原则、主要目标、具体指标、总体战略等。

  重点修复空间识别。通过开展国土空间综合评价,识别拟开展生态修复的重要空间、敏感脆弱空间、受损破坏空间等范围、面积与分布,并制定生态修复分区导引。

  规划任务与措施。针对突出问题和既定目标,提出生态修复相关任务、具体措施与实施时序要求。

  重大工程与投资需求。综合考虑突出问题、规划目标、技术经济可行性,设计生态修复重大工程,提出项目清单,测算投资需求,并分析工程项目实施的生态效益、经济效益和社会效益。

  组织实施机制。主要包括为保障规划有效实施而制定的配套政策措施、组织保障、绩效评价等。

  国土空间生态修复规划编制主要包括调查评估、目标分析、方案设计、成果集成等4个步骤:

  调查评估。在收集整理相关资料文献的基础上,分析规划区自然资源、人口社会、经济状况、开发格局、规划区划、人居环境、耕地质量、生态状况、矿山问题和实施基础等国土空间生态修复领域的现状、问题,预测未来发展趋势。

  目标分析。根据调查评估分析明确的突出问题,结合上位专项规划或区域总体规划等对于国土空间生态修复领域设定的任务性目标,重点从国土空间开发格局优化成效、生态环境质量改善效率、工程项目任务完成量等方面,综合制定生态修复评价指标体系。

  方案设计。根据规划区国土空间生态修复各领域存在的突出问题和设定目标,依据国家、相关地方政府及有关部门政策要求和技术规范,提出解决突出生态问题、完成任务目标的具体措施、工程、政策、制度等。

  成果集成。结合上述三个方面的成果,按照要求,依据相关领域规划编制技术规范,形成规划文本、说明、图集、研究报告、数据库、信息系统等成果。

  根据《全国国土规划纲要(2016—2030年)》《全国土地整治规划(2016-2020年)》《矿山地质环境保护规定》等相关要求,国土空间生态修复应包括国土空间生态整治、退化土地生态修复、矿山地质环境治理等核心内容。按照其作用对象及对应国土空间规划生产空间、生活空间和生态空间的区位分布,可细分为13个的具体类型:生产空间包括矿山地质环境监管与治理、工矿废弃地土地整理复垦、农用地土地整理复垦、高标准农田建设等4项;生活空间包括低效用地再开发、人居环境综合整治等2项;生态空间包括湿地生态修复、河湖岸线生态修复、海岸生态修复、森林生态修复、草原生态修复、生态景观修复、自然灾害预防与修复等7项。

  针对规划技术难点创新解决方案

  国土空间生态修复规划更加突出强调“山水林田湖草生命共同体”系统思想,在规划编制中应遵循以维护和提升区域生态系统服务功能为核心,统筹管理自然资源与环境、污染治理与生态保护、水—气—土—生物要素管理,目标是保护生态系统原真性、完整性和生态服务功能,平衡生态环境保护与经济发展、资源利用的关系。其难点主要在于如何统筹设计山水林田湖草生态系统整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理的有效途径。同时,由于生态修复工程往往具有规模大、类型多、技术复杂、周期长、见效慢等特点,修复规划的技术难点在于,规划任务措施的设置如何统筹处理好整体与局部、当前与长远、保护与修复措施选择等方面的关系。

  通过创新改进生态评估结果分析技术方法,强化生态保护红线划定成果应用等方式,在科学识别重点修复区域、重要生态系统等基础上,合理设定规划任务措施。另外,生产空间、生活空间修复主要以可持续开发利用为导向,可运用国土资源环境承载力评价或国土空间开发适宜性评价结果。国土空间生态修复规划编制关键节点可归纳为5个方面:

  生态状况评估与重点区域识别。在调查收集经济、社会、生态环境现状及历史数据资料的基础上,开展区域生态状况评估和生态系统演变分析,初步确定规划区拟开展生态保护修复的重点区域。开展生态评估,按照生态保护红线划定技术要求,初步判定规划区生态功能重要、生态系统敏感脆弱区域的空间分布。开展生态系统演变分析,识别受损生态系统空间分布。解译分析不同历史时期遥感影像的生态系统类型分布,分析生态系统类型变化矩阵,理清区域空间尺度不同类型生态系统构成、比例的变化情况。

  评估分析结论校核检验。通过叠加分析和实地调研,进一步校核检验生态评估和生态系统演变分析得出的结论。建议将生态评估结果与生态系统演变分析结果、生态保护红线的划定成果进行叠加分析,从技术方法层面进一步提高评价分析结果的准确性。

  空间规划区划协调衔接。将通过空间分析得出的生态保护修复优先区域与主体功能区规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划等相关空间规划区划政策进行衔接,确保生态保护修复措施的制定,能够精准施策于生态环境质量改善和生态环境管理的需要。

  生态保护修复分区方案。结合生态功能敏感重要区域和受损严重区域的空间分布,提出开展生态修复的重点区域,作为规划实施的优先区。对重点区域进行空间结构分析,进一步理清重点区域内部的生态修复问题、优先区域、修复方向等,据此进一步优化设计任务设置与工程选择。

  生态修复任务路径确定。结合遥感影像分析,识别拟开展生态修复的区域原有生态系统类型和结构,以尽可能恢复自然状态和生态系统整体性为目标,以近自然、生态化为标准,合理选择生态保护或修复技术措施,并配套制定相关管理措施,从而有效解决生态修复措施和路径选择问题。

  为保障规划落地实施,应建立多元化投入机制,建议中央财政设立国土空间生态修复专项资金。以国土空间规划为统领,以国土空间生态修复规划为抓手,构建生态保护修复长效制度。应制定国土空间生态修复规划编制技术规范,建立统一规程、目标衔接、要素融合、政策协同的生态保护修复长效机制。

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