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技术进步重塑区域发展格局的分析与政策建议

来源:经济日报2019-04-10 09:08

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  作者:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 孙志燕

  以信息技术为核心的新一轮科技革命已成为重塑区域经济发展格局的重要力量,劳动力、资本、技术等不同要素的跨区域流动方式和空间集聚形态已发生了根本性变化。通过分析制造业、中高端服务业、传统服务业等典型行业的空间布局和区位选择的相关性,我们可以对技术进步对区域经济的影响形成一系列有价值的判断。比如,地区之间传统的产业分工将被基于供应链的功能分工所替代;产业空间布局非连续、非连片的特征趋于明显;传统基于“核心—腹地”的空间发展格局正在改变;城市体系结构将由规模层级向功能层级演变;等等。技术进步对我国区域经济发展格局的影响,使部分政策工具在新的技术条件下难以有效发挥作用,就这一情况进行总体评估,可为在新的技术条件下更有效地解决区域发展问题、进一步提高区域政策的有效性等,提供参考和依据。

  不同行业的空间布局变化趋势值得关注

  以信息通信、云计算、智能制造、现代交通等为主要内容的新一轮科技革命,对资本、人口、知识等经济要素的跨区域流动、空间组织模式以及集聚形态都产生了重要影响,技术进步已成为当前重塑区域经济发展格局的重要动力。为更好观察技术进步对不同行业空间布局的影响,以我国地级以及地级以上城市为主要的空间单元,以分行业城镇单位就业的数据为基础,我们重点选取技术密集型或者受新技术影响相对显著的行业进行分析。其中,制造业、中高端服务业、传统服务业等不同行业的空间布局变化趋势值得关注。

  制造业向大都市周边地区集聚的趋势更加突出,区域性集聚增强。随着物联网、智能制造、远程控制等技术在制造业中的应用推广,制造业的要素投入组合以及生产方式都出现了重要变化,区域布局特征也随之改变。东部地区仍是制造业的主要集聚区,大都市制造业所占比重均明显下降,与其相邻的周边地区正成为制造业新的集聚区域;中部和东北地区的变化趋势相近,制造业向区域内省会城市或者规模较大的中心城市集聚的趋势较为显著;西部地区的变化最为突出,制造业就业的空间集中度明显提升。之所以出现这一态势,一个重要原因就是在新的技术条件下,制造业尤其是技术密集型的中高端制造业对地理实体空间的需求规模降低,加上新技术对劳动力的替代和行业生产率的提高也在很大程度上缓解了土地、劳动力等要素成本上升的压力,空间集聚成本下降。

  中高端服务业空间集聚进一步增强,优势地区的循环累积效应突出。这一行业中,较为突出的是信息传输、计算机服务和软件业,其就业空间集中度大幅提升,北京、上海等优势地区空间循环累积效应依然突出,成都、重庆是西部地区中高端服务业集聚的中心。这一变化趋势除了与技术进步导致的集聚成本降低有关,还因为信息技术的发展使专业化服务或产品的标准化、模块化程度提升,同时可移动性显著增强,服务产品的供给与管理也可依靠互联网、视频、远程监测等技术在不同空间实现。这些服务业的技术门槛相对较高,对从业者的技能水平、地域的公共服务质量等要求较高,因此先发地区的区位优势进一步增强,虹吸效应可能进一步强化。

  金融与交通运输服务业在空间上表现出相对明显的离散趋势,网络一体化布局的特征显著。金融、交通运输业在空间上的分布与其他行业有所不同。尽管北京、上海等超大规模城市仍保持较高的比重,但其他地区的增长已明显加快。两个行业向更低规模等级城市延伸布局的趋势增强,一定程度上也反映出行业内部功能分工的深化,一些技术水平相对较低的环节正由成本较高的大都市地区向低成本地区转移。

  技术进步对区域经济发展格局产生深远影响

  新一轮科技革命对区域经济产生影响主要通过两种路径:一是技术替代与空间压缩效应,即通过对劳动力的替代或者减少经济活动对地理实体空间的边际需求规模,进一步扩大经济活动的空间集聚规模效应,进而影响经济活动的空间布局;二是新技术创造的虚拟互联空间重塑地区间的关系,即通过互联网、区块链、云计算等技术在不同地区之间建立新的空间联系路径,实现生产、交易、管理、控制等供应链不同功能在不同空间实时、便捷地连接,从根本上改变要素流动与空间配置的路径,在地区间建立起一种基于全供应链的新型功能分工联系。

  这一深远影响具体体现在以下三个方面:

  第一,基于供应链的功能分工成为区域经济发展格局重构的重要动力。在新一代技术的推动下,我国不同行业空间布局最明显的变化趋势就是不同功能在空间上的分离,即基于供应链不同环节的功能,依托新技术沿着不同的空间区位向最具优势的地区集聚。地区之间传统的产业分工被功能分工所代替,形成了更多类型的功能区域。由于中高端服务业空间上的集聚成为推动和决定地区功能分工的主导力量,受此影响,规模越大的城市其功能就越多元化,而规模越小的城市其功能就越倾向于专业化。

  第二,产业空间布局非连续、非连片的特征趋于显著。分析京津冀、长三角、珠三角等区域性中心城市与周边城市的相关性可以发现,制造业的集聚与科研技术、金融保险、信息传输等中高端服务业的相关性日益下降,科研技术服务业与住宿餐饮等传统服务业的相关性也在下降,中心城市与地理临近地区的相关性也出现了不同程度的下降。不同行业区位相关性的变化反映出在新的技术条件下,产业空间布局的非连续、非连片的特征更加突出,意味着区域经济发展格局将由传统意义上的产业集群向非连续、多中心、分散式的网络化布局演变。

  第三,区域一体化程度进一步提高。无论是产业间还是同一产业的内部,都已出现了较为明显的功能分离趋势,即按照制造、消费、分销、研发等不同功能在不同空间集聚,以此获取最优的成本收益。与此同时,新的技术还将进一步推动不同功能在不同空间上的叠加、整合、重组,以实现更大规模的分工与集聚效应。在此趋势的推动下,传统上依据规模层级而形成的城市体系将随着地区的功能重组而逐渐演变成以“功能层级”为主体的体系结构,随着功能网络的拓展而不断延伸,区域一体化的程度亦随之提高。

  构建与技术进步相匹配的政策体系

  新一代技术进步对区域经济的影响是多层次、系统性的,既有利于改进资源要素的空间配置效率,也蕴藏着不同的风险。这就需要更深入地理解和把握新技术对区域经济产生影响的内在机制和政策需求,构建与技术进步相匹配的区域政策体系,更加有效地发挥技术进步推动区域经济高质量发展的作用。

  一是实施地区导向型的区域政策,为不同地区创造与新一代技术相匹配的发展条件。针对不同地区,制定实施更强调地区差异性、特殊性的地区导向型政策,引导不同类型的资源要素能够配置到最具比较优势和规模经济的地区,为不同类型、不同发展水平的地区创造更平等的发展机会和更适宜的发展条件。同时也要关注到,先发地区的虹吸效应可能随着新的技术进步而进一步增强,需在国家层面通过具有差异性、导向性的政策供给,改变不同地区集聚要素的条件,使各类地区都能利用技术进步推动本地区发展。比如,针对不同地区的发展需求实施不同的人才政策、发展与新技术相匹配的劳动力技能培训、做好公共服务设施资源倾斜性布局等。

  二是加快完善相关的财税政策和利益平衡机制,积极有效应对地区功能分工深化的态势。应该看到,功能分工深化的过程也是利益再调整的过程,可能为区域经济发展带来新的问题。解决这些问题,需要加快建立与地区功能分工相适应的财税政策和利益平衡机制。比如,加快完善以住房或常住人口为基础的地方税体系;适度提高中央对不同地区财政能力的统筹平衡能力;在区域层面建立以区域性“资金池”和地区间横向财政转移支付为主体的利益平衡机制;等等。

  三是适应新技术条件下要素流动的趋势,推动区域政策工具的系统性。从产业布局上已经出现的变化,我们可以初步判断,在新的技术条件下,中低技能水平的劳动力受技术进步替代效应和中高端产业集聚区生活成本上升等因素的影响,跨区域流动将减缓;在低成本、市场短期利益的驱动下,资本的网络化布局会加速;技术、知识要素的扩散更依赖于虚拟空间内的功能联系。应该看到,不同要素的流动趋势是相互关联而非独立的,对此需要以区域整体和系统性的思路来构建与之相适应的政策工具组合。比如,将不同政策工具的空间单元逐步由行政区向功能区转化;建立更加一体化的空间规划体系,加大对不同地区发展路径和功能定位的统筹协调力度;在不同地区之间建立更加有效的辐射与承接通道,引导资源要素多向流动;等等。

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