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发达经济体如何确立竞争政策的基础性地位

来源:经济日报2019-04-10 09:10

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  作者:中国宏观经济研究院市场与价格研究所 王 丹、刘志成

  竞争政策基础性地位是指以竞争的基本理念和政策原则,指导与规范其他经济政策和社会政策的制定与实施,并通过政策约束和案件执法避免排除和限制市场竞争的行为,使竞争政策成为引导和约束其他政策和改善竞争环境的基础性经济政策,具体包括:竞争法律的上位性、政策执行机构的独立性和权威性、政策工具的优先性。

  不同国家在特定的经济发展时期都意识到了竞争政策对提升经济发展质量和优化经济结构的重要意义,进而采取一系列措施逐步确立竞争政策的基础性地位。比如,1940年美国将竞争确立为经济组织的核心原则;1986年法国通过法令明确了竞争政策在经济政策中的重要地位;澳大利亚于1995年通过竞争中性原则的一系列改革,确立国家竞争政策;新加坡于2004年通过了竞争法,又于2005年成立了竞争监管机构。此后,竞争政策在经济政策中开始扮演重要角色,目前已有130多个国家建立了竞争政策,且大多数都将竞争政策列为经济政策的核心内容之一。

  观察发达经济体确立竞争政策基础性地位的实践可以发现,完善的法律体系是竞争政策实施的基础与核心,通过法治的完善能够保障竞争政策的权威性,并在执行中形成有效的制度约束框架,对各类排除和限制竞争的行为形成事前威慑和事后规范。

  大多数国家都通过保障竞争法的上位性、持续优化调整竞争法内容和成立配套法律政策等方式确立竞争法在经济领域中的重要地位。

  一是明确反垄断法在经济法中的核心地位。美国是世界上最早实施竞争政策的国家,其通过完善反垄断法律体系和强化反垄断法地位,让竞争政策成为经济政策中的基础准则。

  二是在实践中不断完善反垄断法以保障其权威性。经济社会发展的时代背景在不断变化,竞争政策通过阶段性调整才能适应其需要,进而发挥核心指导作用。比如,美国通过适时提升相关法律的惩罚力度增强其威慑力,根据发展需要调高法律的惩罚标准以维护竞争法律的权威性,使实施垄断行为的犯罪成本不断提升。

  三是致力于形成系统协调的竞争法律体系。1948年,英国诞生了第一部竞争法,经过半个多世纪的演化与发展,形成了体系完善且结构合理的竞争政策法律。法律体系的完备使违反竞争政策的相应行为都能在法律框架内得到解决。

  在组织层面,大多数国家选择设置权威、单一的执法机构。一方面,将执法机构从具有多重职能的综合部门中转移出来,使竞争政策职能更加统一透明,以克服执法机构在管辖边界上可能出现的执法责任主体不清等问题,有效避免了为协调不同机构的行动所带来的高额成本,保障了竞争政策的顺利实施。另一方面,将多个竞争执法机构合并确保竞争执法统一性。比如,英国就将两个竞争政策管理机构——竞争委员会(CC)和公平交易办公室(OFT)合并成机构竞争与市场管理局(CMA)。合并后机构的重要目标是成为一个值得信赖的政府竞争政策顾问,通过最大限度地与政府及公共机构合作,在一些政策出现限制竞争发挥作用或者违背竞争机制时,建设性地影响法律和政策制定,提出兼顾竞争的替代办法。

  在操作层面,发达经济体普遍注重从执法范围、政策协调、经济发展趋势和竞争倡导等方面不断优化、完善竞争政策工具和体制,保障了竞争政策工具的优先性和权威性。比如,将国有企业纳入竞争政策的执法范畴;使产业政策适应竞争政策的相关要求;不断调整竞争政策以适应经济发展需要;等等。

  在配套层面,很多国家倡导开展多维度竞争,进而形成文化软约束。竞争倡导与竞争法律共同构成了竞争政策的制度框架,通过营造良好的竞争氛围为公平竞争提供良好的市场环境。同时,通过加强市场主体的竞争意识教育,防止各类排除和限制竞争的情形出现。此外,组织开展竞争影响评估也是各国竞争监管机构的通行做法。

  通过对不同国家竞争政策基础性地位确立过程的梳理,可以发现,各国都是在面临经济发展动力不足、寻求新经济增长点的过程中开始重视竞争政策。这值得我们关注和研究。我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段,改革已进入攻坚克难的深水区,需要更好发挥竞争政策的作用,推动经济高质量发展。需注意的是,我国确立竞争政策基础性地位的背景与发达国家存在一定差异,在确立基础性地位的过程中,要结合实际情况,借鉴其适应我国经济发展特点的内容。但总体上看,竞争政策只有不断适应经济发展形态、结构和特征的需要,才能始终在各项经济社会政策中保持其基础性地位。

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