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中国实施积极财政政策的目标取向

来源:经济日报2019-04-16 09:00

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  作者:中央党校(国家行政学院)副校长(副院长)、习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任 王东京

  我国自1998年实施积极财政政策以来,不仅成功地应对了亚洲金融危机和美国次贷危机的冲击,而且有效地推动了结构调整升级。中央经济工作会议强调,2019年积极的财政政策要加力提效。可至今人们对积极财政政策的理解并不一致:有人将积极财政政策等同于扩张性财政政策,也有人将我国的结构性减税等同于供给学派的减税。中国实施积极财政政策的目标取向究竟为何?我们将从三个方面就此问题进行讨论。

  着力点在供给侧而非需求侧

  积极财政政策是从供给侧发力,通过改善结构更好地满足需求,进而拉动需求。

  经济学家通常将财政政策分为扩张、中性、紧缩等三种类型,“积极财政政策”是由中国政府最早提出,西方经济学教科书里没有这概念。一个时期以来,不少人将积极财政政策等同于扩张性财政政策。这看法显然是不对的:扩张性财政政策立足于需求侧,旨在扩需求;而积极财政政策则着力于供给侧,目的是改善和推进供给。

  我们知道,上世纪30年代前,经济学家所推崇的是“财政健全原则”,主张政府以收定支,财政不得列赤字,而且年度预算要平衡。1929年至1933年西方国家发生经济大萧条后,政府为了刺激投资,财政开支剧增,导致政府预算普遍出现了赤字。1936年,凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版,又从理论上为赤字预算提供了支撑。

  上世纪40年代,美国经济学家汉森提出了“补偿性财政政策”,主张财政政策应该交替扩张或紧缩。在经济萧条期,采用扩张性财政政策,扩大政府开支,增加社会总需求;在经济繁荣期,采用紧缩性财政政策,缩减政府开支,降低社会总需求。汉森指出,虽然经济萧条期财政有赤字,但经济繁荣期财政有盈余,用后者盈余弥补前者的赤字,从整个经济周期看,财政预算是平衡的。

  可以看出,无论凯恩斯的扩张性财政政策还是汉森的补偿性财政政策,重点都在需求管理。而我国实施的积极财政政策,重点却在供给管理。这里有个问题想问读者:1998年我国实施积极财政政策为何要选择投资基础设施?也许你会说,当时基础设施是我国经济的短板。不错,那时政府投资基础设施的确是为了补短板。可补短板是供给管理还是需求管理呢?你会答是供给管理对不对?

  再看今年的《政府工作报告》,对积极财政政策加力提效提出了四项举措:适度提高赤字率;更大规模减税,坚持普惠性减税与结构性减税并举;优化财政支出结构;有效发挥地方政府债券作用,防范化解地方政府债务风险。

  毫无疑问,以上四项举措都是结构方面的措施。由此见,我国实施的积极财政政策确实不同于凯恩斯和汉森的政策主张,其着力点侧重于供给端。虽然实施积极财政政策客观上也有扩大需求的效果,但目标取向却是针对结构而不是总量。说得具体些:积极财政政策是从供给侧发力,通过改善结构更好地满足需求,进而拉动需求。

  进一步分析,一国经济协调发展不仅需要总量平衡,更需要结构平衡。总量平衡不一定保证结构平衡,但结构平衡却有助于总量平衡。举大家熟悉的例子,前些年国内库存增加,产能严重过剩,从总量看说明国内需求不足;可同时国内消费者却舍近求远购买大量境外商品。何以如此?真实的原因,是国内供需结构失衡。如果供给结构能适应需求变化,国内需求就会增加。正是在此意义上,我们说推动供给侧结构性改革也是扩内需。

  主要手段是减税而非发债

  对调结构来讲,扩大政府投资不如扩大企业投资。扩大企业投资,政府就得减税。政府加税不如发债,发债不如减税。

  前面已经分析过,政府实施积极财政政策是为了从供给侧支持调结构。而对政府扩大投资来说,有两种方法,一是赤字预算(发行公债);二是加征税收。这里需要讨论的是,政府发债与加税的效果有何区别?或者说政府在发债与加税之间应该作怎样的选择?要回答这个问题,让我们先从经济学说史上的一桩公案说起。

  19世纪初,拿破仑挥师南北、横扫欧洲,为了共同对抗法国,英国组建了第四次反法联盟。为支持盟军,英国每年需对外援助巨额军费。围绕如何筹措军费,当时英国国会展开了激烈的辩论。焦点在于,军费是通过加税筹措还是通过发债筹措?以马尔萨斯为代表的一派力主发债;而以李嘉图为代表的另一派则主张加税。

  马尔萨斯分析说,每年军援若需2000万英镑,英国平均每人需捐纳100英镑。若采用加税方式,居民每人就得从自己收入中节约100英镑,这无疑会减少国内消费,导致经济紧缩。但如果选择发债,由于国债当年无需还本,居民每人只需支付这100英镑的利息,若年利率为5%,则政府只需向每人增加5英镑的税收。如此,居民消费可大体保持不变。

  李嘉图认为,发行公债与加税的区别,仅在于公债要偿付利息。政府若不选择加税,居民当年虽不必缴100英镑的税,但政府就得发行2000万英镑的国债,而国债最终要靠征税偿还,那么来年就得多征2000万英镑的税。正因为今天的国债是明天的税,于是李嘉图推论说,为了应付日后要加征的税收,人们不得不提前储蓄,结果也会令居民消费减少。

  对李嘉图的分析,也有不少经济学家不赞成。有学者反驳说,假若政府发行的不是短期国债而是长期国债,居民当前消费就不可能减少。因为长期国债偿还有相对长的延付期,而每个人都不会长生不老,要是人们意识到死亡可以逃避将来的税负,他们怎会压缩当前消费呢?而且还有学者用消费信贷作例证,证明李嘉图的观点不成立。

  1974年,美国经济学家巴罗发表《政府债券是净财富吗》一文为李嘉图的观点作辩护。他指出:由于人类具有关怀后代的动机,所以在通常的情况下,人们对将来的税负往往宁愿自己承担也不会推给后代,即便有人知道自己活不到偿还国债的那一天,也会减少自己的开支而为后代先将100英镑储蓄起来。既如此,发债与加税并无实质区别,两者皆会减少现期消费。

  李嘉图与巴罗的推论,经济学称为“李嘉图—巴罗等价定理”。我的看法,若政府只是一次性发债,此定理无疑是对的;但若不是一次性发债而是持续发债,该定理未必成立。因为持续发债政府可以用新债还旧债,无需立即加税;而政府不加税,也就不会减少居民当期消费。想想银行吧。银行吸收存款其实也是向储户发债,存款到期需还本付息,可银行为何能将存款用于贷款?原因是银行持续吸储,可以用新存款偿还旧存款。

  据此分析,政府要扩大投资,加税不如发债。如果再想深一层,比如把企业投资加进来考虑,将政府投资与企业投资作比较,财政政策应该怎样安排?有一点可以肯定,政府发债或者加税会挤占企业投资,而减税却在增加企业投资的同时会减少政府投资。也就是说,政府投资与企业投资会互为消长。可问题是在这种情况下,政府在发债、加税、减税之间又该如何取舍呢?

  从经济学的角度看,企业既是生产主体,也是市场主体。与政府相比,企业对市场信号反应更敏感,这样对调结构来讲,扩大政府投资就不如扩大企业投资。而要扩大企业投资,政府就必须减税。若将此引申到政策层面,可得出的结论是:政府加税不如发债,发债不如减税。据公布的数据:今年安排的预算赤字仅比去年高0.2%,而减轻税费近2万亿元,这正好佐证了上面的结论。

  重点是结构性减税而非全面减税

  中国的减税不同于供给学派的减税。我们实施积极财政政策需要减税,但重点是结构性减税。

  积极财政政策的主要手段是减税,但却又不同于供给学派的减税。供给学派减税的理论根据是“拉弗曲线”。此曲线说:当税率低于一定限度,提高税率能增加政府税收;但若超过这一限度,提高税率反而会减少政府税收。对个中原因拉弗的解释是,过高的税率会抑制经济增长,令税基缩小,而税基减少政府税收会减少;相反,当税率过高时,减税则可刺激经济增长,税基扩大,政府税收会增加。

  要指出的是,拉弗主张的减税是全面减税,而实行全面减税在操作层面至少有两个难点:一是最佳税率如何确定;二是税率高过最佳税率后减税是否一定能增加税收。关于最佳税率的确定,拉弗曾分析说:当税率为零时,政府税收是零;当税率为100%时,政府税收也是零,故最佳税率在零与100%之间。可在零与100%之间具体怎样确定拉弗却没说,其实不是他不想说,而是他也说不清楚。

  一个国家的税负水平,是指税收总额在GDP中的占比。据相关国际组织对47个国家和地区宏观税负水平的测算,2008年23个发达国家的税负水平平均为27.7%,最高为47.1%,最低为14.6%;而24个发展中国家平均为22.7%,最高为37.7%,最低为16%。各国差异如此之大,恐怕谁也不知道最佳税率是多少?问题在于,不知道最佳税率,政府怎知道该不该全面减税?

  最佳税率难以确定是一方面。另一方面,即便知道了最佳税率,减税能否增加政府税收也不一定。让我们以所得税为例作分析:政府征收所得税的多少,取决两个因素:一是利润(应税所得额),二是税率。假定某企业投资2000万元,利润率10%,则企业利润是200万元。若现行税率为25%,则政府税收为50万元。现在再假定最佳税率是20%,根据拉弗曲线,政府就应将税率从25%减至20%。

  减税的结果会怎样呢,拉弗认为随着企业投资扩大,利润会增加,于是政府税收会增加。理论上不否认有这种可能,但拉弗只是讲对了一半。事实上,投资增加并不等于利润(应税所得额)增加,两者不是一回事。经济学的边际收益递减规律说:当企业投资达到一定规模后,再增加投资边际收益会下降。一旦利润率进入下降期,企业增加投资,政府的税收却不会增加。

  还是用上面的例子。政府将税率从25%减至20%,政府当年减少税收10万元,企业可增加10万元投资,这样总投资扩大到2010万元;由于边际收益率递减,假定利润率从10%降为9%,则企业总利润为180.9万元,若按最佳税率20%征税,政府税收为36.18万元。如此一来,政府税收与减税前比不仅没增加,反而减少了13.82万元。

  可再换个角度思考。企业什么时候减税呼声最高?当然是经济萧条期。经济萧条意味着生产过剩,此时减税固然可刺激投资,但若供给结构不变,扩大投资对过剩不过是百上加斤。企业过剩产能不去,利润不可能增加。利润不增加,怎可断定全面减税能增加税收呢?由此看,供给学派的理论不可简单地照搬。我们实施积极财政政策需要减税,但重点应是结构性减税。

  从现实观察,中国的减税确实不同于供给学派的减税。2009年为应对国际金融危机政府开始减税,近10年我们一直坚持结构性减税。前不久国务院公布了今年的减税方案:制造业等行业的增值税税率从16%降至13%;交通运输业、建筑业等行业的增值税税率从10%降至9%;生活性服务业保持6%的税率不变。对同一行业,此次减税是普惠性的;可对不同行业,减税却是结构性的。

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