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长三角高质量一体化须倚重充分竞争

来源:经济参考报2019-04-17 09:13

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  作者:南京大学教授、长江产业经济研究院院长 刘志彪

  长三角高质量一体化两个当务之急是:

  第一,长三角各地区要尽快启动对各地过去出台的规章制度、政策文件的审查制度。加快建立和健全长三角各地区竞争政策的执法机构,或者各地把这种执法权委托让渡给某个超越本地利益的机构,明确其主要职能是开展公平竞争审查。尽快启动对地方性法规的审查行动,开展大规模的清理和整理违反一体化的规章、文件和其他政策措施,废除、修订与国家《反垄断法》相抵触的条款内容。

  第二,以“竞争中立”原则为准绳,对不同行业、不同规模、不同所有制企业,采取一视同仁政策,创造平等竞争的市场环境。我国过去长期对企业实施的按所有制原则进行分类管理的办法,出发点是为了突出政策的重点,倾斜使用匮缺的资源支持国有企业。这种管理方法至今仍对实际工作产生着不良影响。

  2018年底,中央将长三角区域一体化发展上升为国家战略。那么,在长三角区域,如何才能真正实现高质量的一体化发展呢?

  行政合并

  无法从根本上解决“一体化”难题

  很多人至今都认为,为了有效推进长三角发展一体化,中央有必要通过行政权力的调整、让渡和集中使用,以实现高质量一体化发展的整体目标。在合并行政体的要求方面,过去也有过一些有重要影响的方案,如扩大上海行政版图,建设“江北上海”方案,等等。这些方案的出发点,是认为可以由此解决上海的发展空间,同时根据历史和现实的联系,打破行政区划的束缚,使上海这个一体化的核心地区发挥更大的辐射作用。

  从合并行政体到让渡部分行政权力,这些指望通过行政区划和行政权力的调整来实现一体化的办法,不能说是无效的。但是动辄要求通过合并行政体来建设协调机制的办法,是不可取的。这是因为,这种看法和做法把区域非一体化的原因归结为行政区划的存在,认为“过小的”行政单元设置,直接导致了市场被割裂,产业结构趋同,以及基础设施外部性功能不能正常发挥。众所周知,发达的国家也有各种行政管理体制和行政边界,但是为什么人家没有出现行政权力和行政边界严重妨碍统一市场的情况呢?由此可见,行政权力和行政边界并不是造成市场分割的充分条件,政府权力过多地、过深地插手市场经济,运用行政手段干预企业的微观营利性活动,才真正会出现市场的非一体化。

  因此,在转轨经济中建设区域一体化发展的协调机制,重要的问题是要在放开市场的同时,转变政府行政职能,建设法治型、服务型政府,即让其与市场利益脱钩,专司公共事务才能消除其干预市场的动机和行为,才能解决统一市场被行政权力割裂的非一体化问题,否则只能落入计划经济体制下行政关系调整的怪圈。在实践中,我们并不能因为某一地区行政割据现象严重,就撤并现行行政地区。不彻底解决造成行政权力过于深入地干预市场活动的深层次问题,那么合并行政区域只会把原本小范围的摩擦放大,使摩擦力度加倍,破坏程度更高。即使我们把整个长江以南地区都归并为一个“南方行政区”,又能怎么样?一体化问题能解决吗?肯定不能,而只是把小尺度区域的协调问题,上升为更高行政级别的协调问题。

  让市场充分竞争

  才是一体化的微观基础

  充分的市场竞争才是形成长三角地区经济一体化高质量发展的微观机制。

  很多人通过举例长三角地区这些年来产业更加趋同、分工减弱等现象,来论证充分的市场竞争会加大这些非一体化倾向。其实,这些现象并不是因为市场竞争而致,而恰恰是因为地方政府干预企业经营过于深入,导致市场竞争不足所致。如果市场竞争是充分的,竞争优势不足的企业、失败的企业将自动退出市场,不会以亏损的方式继续提供产出,从而出现市场的自动出清效应,供求和价格也会自动回归均衡。在目前中国经济发展的新阶段,我们建议:

  (1)长三角地区要学习欧共体市场一体化建设的经验,认真研究、仔细设计区域内以市场为导向的联合机制,其中一个重要内容,就是如何大力鼓励跨地区的企业兼并活动。跨地区的企业兼并活动,可以以微观治理结构弥补宏观政策的不足和缺陷,诸如产能严重过剩等宏观经济问题,往往只需要在兼并后的企业董事会里,主动做出一项收缩产能的战略决策就可以顺利化解。考虑到鼓励收购兼并具有内在的促进经济一体化发展的机制效应,欧共体成员国在1957年签订《罗马协议》时,以及后来签订《欧共体条约》时,都没有专门对收购兼并提出具体的限制或控制的办法,而控制兼并则是美国《反垄断法》的核心内容之一。这是欧盟竞争法与美国反垄断法的巨大差别。为什么欧盟要容忍兼并可能带来的垄断及其非效率问题呢?其实就是要利用它的特殊功能,解决欧洲国家规模小、市场容量窄的先天不足,目的是为了快速形成范围经济和规模经济,为了能够有实力与美国、日本等经济体进行有效的竞争。

  (2)中国是产能严重过剩的国家,长三角是产能最严重过剩的地区之一,消除产能过剩是供给侧结构性改革的首要任务之一。因此我们目前还不能抽象地谈论要不要反兼并重组,而是要从实际出发,鼓励企业在资本市场上实现跨区域的兼并活动,以产生市场结构的自我清洁效应。长三角内部的兼并重组活动,是经济一体化发展的最有效的微观机制。过去,我们在分散主义发展的导向下,经历了许多大规模的重复投资建设活动,也留下了许多低效甚至已经僵尸化的企业。同时,在新一轮全球市场竞争中,中国企业面临着跨国公司的强力排斥和竞争,利用自己大市场容量建设中国的巨型跨国企业,是下一个阶段经济政策的重要取向。为此,长三角地区要以中国不断增长的、庞大的内需为基础,推进企业的兼并重组活动,以此作为发展一体化的重要工具和手段重塑市场。

  (3)为消除过去大规模“铁公基”盲目重复建中的低效项目,防止出现大规模金融风险,我们应该运用过去行之有效的行政手段,坚决打破行政关系造就的地域壁垒,在此基础上,再模拟市场机制的方法,有效地整合过去各地的基础设施投资项目。解铃还在系铃人。具体就是要以资产重组这个系统化的市场工具,由政府出面牵头各地联合构建巨型控股资本集团。如长江流域有很多的港口码头设施,过去在“以港兴城”的口号下投下了巨额的资本,但是在各自为政的体制下,这些基础设施因缺乏一体化的规模效应,所以能够发挥的效能很低,造成巨额浪费或闲置。如果能在政府推动下,由更高管理水平的港口码头公司出面组建港口股份公司,不仅可以克服这些存量基础设施的不良效应,而且还可以提高区域内经济发展的一体化水平。

  放统结合,

  既放开市场又规范竞争

  从根本上解决区域经济发展一体化的协调问题,不能仅从行政体制的调整来考虑,也不能仅仅把市场一放了之,而是要从建立统一、协调、有序、开放市场的角度来综合考虑。

  建设统一竞争规则,不能不谈竞争政策。竞争政策是为了维持和发展竞争性市场机制,所必须采取的各种公共措施,包括各种规范、实现和增进竞争的制度体系和政策措施。它是规范市场主体竞争行为方式的基本法律,以创造公平竞争环境为根本宗旨和取向,是规范现代市场经济运行的“宪法”或者根本性大法。竞争政策要为企业有活力腾出空间,为市场有效率加强监管,为调控有力度尽责到位,只有有效地发挥竞争政策的基础性作用,我们才有可能真正实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。让竞争政策协调各项经济政策及法律法规,是全球市场经济国家的通行惯例。

  至于竞争政策为何能在经济一体化发展中起到有效的协调作用,其实道理也很简单:一方面,竞争政策可以避免政府对贸易投资以及要素流动的人为限制,在统一、开放、竞争、有序的制度平台下,为跨区域的生产、贸易、投资活动创造联合的条件;另一方面竞争政策的平等性,也决定了它可以校正竞争秩序,从而有效地防止具有市场势力或行政垄断权的企业和地方政府实施对竞争的扭曲,推动市场一体化进程。如果各地区的市场主体都行使垄断行为打击竞争对手,各地方政府都按其利益边界制定竞争规则,那么市场竞争必然会导致大量的经济歧视和进入障碍问题,根本不可能产生具有经济理性的利益边界。

  为此,要在国家《竞争法》的指导下,限制政府的行政垄断能力,限制政府权力通过国有企业行使区域市场垄断行为,限制企业通过市场势力分割市场的行为。这就要逐步修正和废除各地与一体化发展有冲突的地区性政策和法规,协调好各地产业政策和经济发展战略,加速经济政策扩散的一体化,复制已经成功的国家政策试点经验,如各种自贸区试点政策、科创中心建设试点政策等,有意识地适应区域经济一体化发展的需要。

  以“竞争中立”为准则

  清理现有规章制度

  以建设统一竞争规则来协调长三角区域一体化进程,首先需要把过去以产业政策为中心的发展,转向以竞争政策为基础的发展,确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位。转向以竞争政策为基础的发展,需要讨论的地方很多,如政府功能和机构改革,市场机制和机构的建设,宏观调控职能形式的转变和功能发挥,竞争法如何完善,等等一系列的问题。这里仅挑选了以下两个与长三角一体化协调机制建立有直接关系的方面进行论述。

  第一,长三角各地区要尽快启动对各地过去出台的规章制度、政策文件的审查制度。主要问题涉及两个方面:一是要在现有司法制度架构下,加快建立和健全长三角各地区竞争政策的执法机构,或者各地把这种执法权委托让渡给某个超越本地利益的机构,明确其主要职能是开展公平竞争审查;二是长三角各地区政府和执法机构需要以国家的《竞争法》为依据,尽快启动对地方性法规的审查行动,开展大规模的清理和整理违反一体化的规章、文件和其他政策措施,废除、修订与国家《反垄断法》相抵触的条款内容。

  第二,以“竞争中立”原则为准绳,对不同行业、不同规模、不同所有制企业,采取一视同仁政策,创造平等竞争的市场环境。各种针对民营经济的歧视现象,是市场非一体化发展的主要表现。我国过去长期对企业实施的按所有制原则进行分类管理的办法,出发点是为了突出政策的重点,倾斜使用匮缺的资源支持国有企业。这种管理方法至今仍对实际工作产生着不良影响。

  改革开放四十年来,我国面临的发展问题,不是没有竞争,而是缺少平等竞争,缺少最基本的公平竞争的条件。这是中国经济结构存在严重失衡问题的主因。在党的十八届三中全会报告和十九大报告的精神指导下,未来我国的高质量发展要基于建设统一市场的要求,调整产业政策的行使方式,推进经济从“发展竞争”,转向“平等竞争”,在行业进入、税收征管、财政补贴、行政监管、政府采购等方面给予不同所有制企业予平等竞争的政策环境。

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