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首提“收缩型城市”,中小城市如何应对

来源:大众日报2019-04-17 11:20

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  作者:首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授,博士生导师 吴康

  国家发改委近日发布的《2019年新型城镇化重点建设任务》,首次提出“收缩型城市”的概念,这标志着“收缩”作为城市发展变化的另一面,得到了国家层面的重视。对各级地方政府来说,则意味着必须超越传统“增长型规划”的“路径依赖”,积极应对“城市收缩”这一未来空间规划与城市治理需要正视和解决的全新命题。

  传统的城市发展战略,建立在“增长模式”之下。“城市收缩”现象的出现,意味着我们必须重视存量规划甚至减量规划

  从世界范围来看,19世纪以来,人类文明先后迎来了工业革命、城市化进程、信息化革命和全球化浪潮,人口向城市集聚及城市的繁荣,使得城市化和城市经济崛起成为发展的“标准路径”,“增长”和“扩张”成为主流城市发展理论与规划政策的基调。但20世纪70年代以来,因产业转移、人口老龄化、制度转型以及全球化、局部金融危机的交叠影响,全球约有超过1/4、欧洲约40%、北美约1/10的城市出现了明显的人口流失、经济衰退以及随之而起的“城市收缩”过程。

  “收缩城市”的概念起源于20世纪90年代初的德国,是指那些人口密集的城市区域,在超过2年甚至更多的时间内,经历人口流失及以某种结构性危机为特征的经济转型现象。欧美对城市收缩的认知经历了“轻视—对抗—接受—利用”的变化。在一段时期内,由于传统城市增长理念的根深蒂固,人口流失等收缩现象被认为是暂时偏离主流的“少数派”,成为部分国家和城市的禁忌被忽视甚至被抵触。之后虽然得到了政策界和学界的普遍关注,但主流观点仍将“收缩”视为城市发展历程中短暂可逆的局部现象,因此主要着眼于恢复再增长并实现未来的繁荣。但城市收缩治理效果的不明显,在随后引发了对传统“增长”和“扩张”式规划执念和管理政策的反思,部分学者开始探讨城市“变小”的好处,并探索在慢增长或逆增长(收缩)的情境下城市可持续发展的路径。

  改革开放40余年来,我国经济发展与城市建设取得了举世瞩目的成绩。作为“城市化实验场”,我国正经历着世界历史上规模最大的城镇化,也创造了中国城镇化模式的奇迹:我国城镇人口由1978年的1.72亿增加到2018年的8.31亿,城镇化水平则相应从17.92%增长到59.58%;我国建制城市数量由1981年的226个增加到2017年的661个,同期城市建设用地面积则由6720平方公里增加到55156平方公里(土地城镇化远胜于人口城镇化)。

  我国传统的城市发展战略和城镇化顶层设计,也是建立在“增长模式”下的。这种模式注重经济指标的快速增加,以工业化迅速推进为引擎,以出口导向为主要方式,以城市土地快速扩张为空间支撑。这一时期的规划政策关注点,主要在城市的经济增长与空间扩张方面。但2009年之后,城镇化速度虚高、土地低效蔓延等问题逐渐显现,个别城市甚至出现“空城”、“鬼城”,农村出现“空心化”等与传统城市繁荣增长或城乡一体化理念相违背的泛收缩现象,这使得我们开始重新审视传统的“增长模式”。

  近10年来,随着全球发展格局变化及我国经济发展进入新常态,我国城市发展的内外部条件也发生了结构性变化,增长模式主导的城镇化逻辑已无以为继,2014年初,我国发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,其核心就是“以人为本”,而存量规划甚至减量规划等政策理念也开始出现和普及。另一方面,在全球后金融危机时代,外向型制造业衰退、人口红利与工业低成本优势丧失、土地财政收紧和老龄化加剧等因素作用下,局部收缩已经在我国国土空间初见端倪,其中典型的如以东北城乡为代表的整体性收缩、以东部外向型工贸城市为代表的局部性收缩及以大都市外围的中小城镇为代表的依附型收缩等,都受到了学界、政策界关注以及媒体的广泛报道。

  我国大部分城市仍处于增长阶段,部分城市是在增长的同时,伴随着局部的、相对的收缩与衰退,对此一定要有正确认识

  目前,国内对“收缩型城市”这一概念尚缺乏全面客观的认识,存在一些认知误区,主要包括:

  将城镇化过程中的正常人口流动混淆为收缩。我国当前整体仍处于城镇化的中期,不论是人口由乡村流向城市,还是从较低发展水平区域流向较高发展水平区域,此消彼长的变化主要体现的是城镇化过程。而城市收缩表现出的人口减少,其实质是产业和资本发生了部门和空间上的转移,从而引发人口就业空间转移或因人口老龄化引起的社会结构变动。

  将区域人口收缩混淆为城市收缩。我国的“城市”既是行政地域概念,也具有实地地域性及功能地域性,很多报道混淆了区域人口变化与城市人口变化,行政地域单元的总人口流失其实是区域人口的减少而非城市收缩。

  人口统计口径的不对接,加剧了城市收缩的认知偏离。我国人口统计有户籍、常住、暂住、流动等多种口径,分归不同部门统计,数据无法对接,频繁的行政区划调整更加剧了城镇人口跨年度可比的困难,使得单纯依赖现有城市人口统计数据不足以科学客观地支撑中国的收缩城市识别。

  只看数字增减,忽略了人口流失背后的城市结构性变化。由于城市人口数据的获取门槛较低,很容易计算得到每个城市的人口增减变化,往往人口减少了就认为是“收缩城市”,而不清楚数字背后的统计口径有时候也发生了变化,并不具有可比性,更不去追根究底人口减少的城市背后究竟发生了什么。

  忽视中外城市收缩的差异性。中外城市收缩的发生背景与所处阶段具有较大差异性,西方的收缩是在城市化水平较高、城市发展相对成熟稳定、城市增长出现停滞阶段发生的,而我国大部分城市还处于增长阶段,部分城市是在增长同时,伴随着局部的、相对的收缩与衰退,这种收缩是全球化以及社会转型大背景的投射,属于趋势性还是暂时性需要进一步深入研究。

  应将“收缩”看作一个中性词,而非贬义词,适时调整“做大规模”“极力扩张”等传统思路,追求内涵发展、精明发展

  城市尤其是中小城市,如何应对已经发生或将要发生的“城市收缩”?

  转变规划理念与价值取向,制定有效的城市收缩适应战略。

  高速的城市增长和空间扩张,或许不再是当下中国城市发展的唯一标准答卷,而应客观正视当前存在的部分城市人口流失、经济增长放缓问题。应更多地把“收缩”看作一个中性词,而非贬义词,当前部分城市出现的局部收缩或人口流失,不等同于城市衰退。我们要转变“为增长而规划”的传统执念(尤其对于中小城市而言),把规划重心从“人口总量”、“GDP产值”、“用地面积”(为经济增长服务),转向为城市提供更多“就业机会”和增加市民的“幸福感”(为人服务),改变原有城乡规划的见地不见人倾向;将对产业企业的过度关注,部分转向对城市公共服务设施的完善和公共空间品质的营造上来。换言之,应将城市收缩更多看做一种转型发展的机遇,制定有效的适应战略(如“机器换人”对就业的冲击也可以转化为新技术创新的红利)。这种战略要以准确预测人口为前提,再进一步推动相应的城市空间结构调整和重塑。

  以城市发展“网络联系论”更新“城市规模论”。

  全球化与信息化,正深刻重塑城市与区域发展的逻辑,这主要体现为“网络联系”对于城市发展越来越重要。由高铁、航空和移动互联网塑造的流动空间,通过时空压缩,正逐步改变传统静止、封闭、等级性强的区域空间关系,多中心、扁平化、流动性和一体化的区域网络模式日益浮现。对于传统规模体量较大的城市而言,城市发展主要依靠其内部体系,如制造业集中的城市;但随着产业演进,如果不能做到及时转型升级,就容易在全球生产网络和世界城市网络中走下坡路,成为“离线大都市”,欧美一些典型的收缩城市就是如此。相反一些中小城市,尽管规模一般,但具有较强的“门户网络性”,城市产业体系与外界联系广泛,城市发展空间较大,其规模弱势可通过借用所在城市群的首位城市弥补,即“借用规模”。因此,对于中小城市而言,必须转变传统的“做大规模”和“极力扩张”的思路,而应立足实际,分析城市所处的生产网络位置和区域城市网络分工,提升外部网络连接度,做到精明发展。

  要摸清现状,分类引导。

  要将对人口的增减关注,拓展到国土空间维度,加强国土空间中人、地变化的精准摸底,针对国土空间中不同主体功能区、不同城市化地区空间、农产品空间、重点生态空间以及国土边境空间的人口与用地变化,分类引导三区三线的人口与用地集疏。如在优化开发区,要重点提升特大型和超大型城市以及重点城市群地区的科技创新能力和内涵发展,缩减低效工业用地,提高公共服务承载能力;在重点开发区的中小城市,要避免浪费蔓延式发展,加强地方特色和品质的挖掘和营造,提升城市绿色生态水平,做到精致增长;在农产品区的主要乡镇,可采取精明收缩等。

  土地利用与生态系统服务改善联动。

  可借鉴国外土地银行政策、绿色空间存储政策,积极应对局部收缩发生下的城市棕地治理问题,这一方面有利于土地污染治理,另一方面也为城市再开发储备土地。城市绿地为收缩城市提供生态系统服务,利用空置土地发展生态系统服务则可进一步改善城市居民的生活质量。

  注重多栖发展,提升城市韧性。

  在未来的国土空间规划中,应更加注重根据不同主体功能,发展多元化的产业结构,提升城镇的抗风险能力。在生态文明和文化复兴背景下,城镇建设应更加注重生态价值和文化内涵,创造绿色宜居、富有活力的文化生活,建立有效应对城镇收缩的机制。

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