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把握积极财政政策配置格局的深刻变化

来源:经济日报2019-05-17 10:24

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  作者:中国社会科学院副院长、学部委员 高培勇

  从财政赤字、减税降费、扩大支出这几个主要政策变量观察,今年我国的积极财政政策配置格局呈现出不少令人瞩目的深刻变化。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,我们不宜简单套用以往的理论来理解当下的积极财政政策,也不宜简单套用以往的实践来认识当下的积极财政政策,而要立足高质量发展,按照变化了的理念、战略加以理解和认识。

  面对经济下行压力加大的复杂形势,在积极财政政策要加力提效的语境下,今年我国推出了一系列政策措施,对实现我国今年第一季度经济运行良好开局发挥了基础性和支撑性的作用。

  然而,仔细作一下有关积极财政政策理论和实践的比较分析,就会发现,与我们以往经历的积极财政政策实践有所不同,也与此前人们围绕积极财政政策的主张和建议有所不同,今年我国的积极财政政策配置格局呈现出不少令人瞩目的深刻变化。

  今年的增列赤字和提升赤字率是在稳增长和防风险之间实现平衡的一种结果

  今年安排的财政赤字为2.76万亿元,比去年增加3800亿元;赤字率2.8%,比去年提升0.2个百分点。财政赤字的增列和赤字率的提升,显然是基于应对经济下行压力考虑而实施的调控举措。

  不过,宏观经济学的基本原理告诉我们,财政扩张的力度并非取决于有无财政赤字,亦非取决于财政赤字总量,而只取决于财政赤字的边际变化。照此理解,以3800亿元的财政赤字增量和0.2个百分点的赤字率提升去对冲经济下行压力,抛开是否足以抵消下行压力之类的问题不说,至少以下两个方面的事实是清晰的:

  其一,对照10年之前和20年之前的应对国际金融危机和应对东南亚金融危机的实践,特别是带有“大水漫灌”特征的强刺激做法,今年的财政赤字增量数字和赤字率提升水平和缓得多。这表明,今年财政赤字的增列和赤字率的提升固然可以视作积极财政政策加力提效的标识,但总体说来,它终归属于有节制的财政扩张、有节制的加力提效。

  其二,对照此前不少人关于较大规模增列财政赤字和较大幅度提升赤字率的主张或建议,特别是对照那些不惜跨越3%赤字率红线的呼吁和论证,今年实际安排的财政赤字增量数额和赤字率提升水平与其有着相当大的距离。这表明,今年财政赤字的增列和赤字率的提升固然体现了积极财政政策加力提效的要求,但总体说来,它终归是在对财政赤字保持足够敬畏条件下的积极财政政策加力提效。

  退一步讲,即便将政府性基金预算项下的那2.15万亿元地方政府专项债一并计算在内,从而算一般公共预算和政府性基金预算的赤字综合账,还是可以发现,按综合口径计算的“实际”赤字率虽然突破了3%,但注意到这实为确保按一般公共预算口径计算的“名义”赤字率不突破3%红线的巧妙安排,体现了以“名义”赤字率的控制来稳定预期、稳住预期的强烈意图。说到底,这种安排终归是有节制的财政扩张思维的结果,终归属于对财政赤字保持足够敬畏思维的反映。

  以有节制的财政扩张、保持对财政赤字足够敬畏的财政扩张来应对复杂严峻的经济下行压力,无疑是今年积极财政政策配置格局的一个突出变化。

  这启示我们,对于今年的财政赤字以及赤字率,要从两个维度来认识:一方面要看到为应对经济下行压力而增列了3800亿元的财政赤字,并提升了0.2个百分点的赤字率;另一方面还要看到,基于防范金融风险的考虑而将财政赤字的增列和赤字率的提升分别控制在了3800亿元和0.2个百分点的水平,并非不计代价、不问成本的增列和提升。换言之,增列赤字和提升赤字率的考量已被置于充分评估当下我国面临的金融风险基础之上,同确保打好防范化解重大风险攻坚战直接挂钩。如此的安排,实系在稳增长和防风险之间实现平衡的一种结果。

  今年的减税降费是“注重以供给侧结构性改革的办法稳需求”的具体体现

  今年实施的减税降费规模高达近2万亿元。就规模和力度而言,无疑是空前的。进一步看,倘若深入到今年减税降费的操作层面,还可发现,作为一项旨在应对经济下行压力的举措,其运行机理和行动路线,既有别于我们以往的减税降费实践,也与此前不少人主张或建议的减税降费方案有所不同:

  其一,注意到近2万亿元减税降费所涉及的重头是增值税而非企业所得税,可以说,有别于以往的实践和此前不少人的主张或建议,今年的减税降费,其主要目的是给企业降成本而非扩需求。再注意到增值税的减少主要是通过税率的降低实现的,增值税税率的降低又主要体现在适用于制造业的标准税率上(从16%降至13%),也可以进一步说,今年的减税降费,其主要目的是给实体经济部门而非其他部门降成本。

  其二,注意到近2万亿元减税降费规模与3800亿元财政赤字增量之间的巨大差距,可以说,有别于以往的实践和此前不少人的主张或建议,今年的减税降费,主要不是以增列赤字、增发国债办法来支撑的。再注意到在减税降费的同时,中央财政一般性支出压减5%以上、三公经费再压减3%左右、长期闲置资金一律收回、增加特定金融机构和央企上缴利润以及地方政府主动挖潜、优化支出结构等方面的行动相继推出,也可以进一步说,今年的减税降费,其主要的财源支撑在于“节用裕民”——与削减政府支出相挂钩,以政府的“紧日子”换取企业的“好日子”。

  其三,注意到近2万亿元减税降费系通过税费制度改革而非政策调整的途径加以实施,可以说,有别于以往的实践和此前不少人的主张或建议,今年的减税降费并非临时性的操作,而是立足于长久之计的减和降,系持续有效的行动。再注意到举凡改革行动往往要与既定改革规划相挂钩,循着既定改革方向而展开,也可以进一步说,今年的减税降费,主要不是着眼于熨平经济周期的短期安排,而系立足于解决经济运行中的结构性矛盾、实现经济持续健康平稳发展的长期战略。

  以给实体经济降成本为主要目标、以节用裕民为支撑财源和以制度变革为实施途径的减税降费来应对复杂严峻的经济下行压力,显然是今年积极财政政策配置格局的另一个突出变化。

  这启示我们,对于今年的减税降费操作,亦应从两个维度加以认识:一方面要看到为应对经济下行压力而实施的减税降费近2万亿元,其规模和力度空前;另一方面也要看到这近2万亿元的减税降费,在归宿点、支撑财源以及实施途径上都有特别讲究,而并非“一锅煮”“一勺烩”。换言之,减税降费的主要目标已不仅是“扩需求”,而是在原有“扩需求”的基础上,添加了“降成本”,且以后者为主。如此的安排,实系“注重以供给侧结构性改革的办法稳需求”的具体体现。

  今年的扩大支出操作是发挥政府投资兼容稳定需求、优化供给结构关键作用而推出的举措

  在积极财政政策语境下的扩大政府支出操作,主要表现为扩大政府投资。在中央财政层面,今年安排的中央预算内投资为5776亿元,比去年增加400亿元。除此之外,在地方财政层面,今年安排的地方政府专项债券为2.15万亿元,比去年增加8000亿元,其中的大部分可用于重点项目建设资金支持。两个层面的政府投资相加,其规模和力度虽不能算小,但透过规模和力度深入到投资支出的具体领域和项目,并同以往的实践和此前不少人主张或建议的扩大投资方案相比较,可以归结出其间的两个方面变化:

  其一,今年特别强调的是扩大“有效投资”、坚决取消无效支出,更加注重的是重点项目投资。立足紧扣国家发展战略、加快实施一批重点项目的要求,被视为“有效投资”并成为今年扩大投资重点的项目包括:完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元,再开工一批重大水利工程,加快川藏铁路规划建设,加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度,加强新一代信息基础设施建设等。

  其二,今年特别强调的是将扩大投资与“补短板”相对接、围绕着“补短板”而展开,更加注重的是投资的结构效应。立足精准“补短板”、加快补上经济社会发展重要领域短板的要求,被视为“短板”并进入今年扩大投资视野的项目,除了上述列举的“有效投资”外,基础设施建设领域的诸方面短板亦包含在内,其中包括城际交通、物流、市政基础设施以及农业基础设施、公共服务设施等。

  以扩大“有效投资”、加大“补短板”力度作为今年扩大投资操作的重点,并以此应对复杂严峻的经济下行压力,是今年积极财政政策配置格局的第三个突出变化。

  这启示我们,对于今年的扩大投资操作,应从两个维度加以认识:一方面要看到为应对经济下行压力而扩大的政府投资规模和力度并非一个小数;另一方面也要看到,扩大的投资锁定的是“有效投资”和“补短板”领域与项目,而并非“眉毛胡子一把抓”“捡到篮里便是菜”。换言之,扩大投资操作已不再单纯瞄准于“量”,而是同供给侧结构性改革联系起来,落实于“结构调整”项目。如此的安排,实系发挥政府投资兼容稳定需求、优化供给结构关键作用而推出的举措。

  此积极财政政策非彼积极财政政策,“积极”二字不再简单等同于“扩张”

  从财政赤字到减税降费,再到扩大支出,对于积极财政政策所涉及的主要政策变量越是近观细察,就越是发现,相对于以往的理论分析和实践样板,当下的积极财政政策配置格局已经悄然发生变化。

  虽然积极财政政策的称谓未变,继续实施的积极财政政策还要加力提效,但在我国经济转向高质量发展阶段并以供给侧结构性改革为主线的今天,“积极”二字已不再简单等同于“扩张”,而是在原有“扩大内需”意义的基础上,赋予了其“结构调整”的新内涵,从而让积极财政政策同时在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。

  鉴于此积极财政政策非彼积极财政政策,故不宜简单套用以往的理论来理解当下的积极财政政策,也不宜简单套用以往的实践来认识当下的积极财政政策。总而言之,以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导,将积极财政政策纳入推进高质量发展和供给侧结构性改革的棋局之上,按照变化了的理念、战略加以理解和认识,系做好当下经济工作的必由之路。

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