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夯实要素保障做好环境行政公益诉讼诉前调查

来源:检察日报2019-05-19 10:02

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  作者:浙江省衢州市人民检察院 詹金峰、陶永强

  在环境行政公益诉讼中,诉前程序成效日益凸显,绝大多数公益损害问题都通过诉前程序得到有效解决,制度设计的功能价值得到充分体现。针对司法实践中,诉前调查存在缺乏强制力保障、调查能力不足、调查的程度或证据标准模糊等问题,应当增强诉前调查的刚性保障、夯实诉前调查的要素保障、灵活掌握诉前调查证据标准。

  对于证明标准的把握,需要结合案件实际情况,在初步证据标准与严格证据标准之间灵活把握,并应坚持案件证据的底线原则、诉前调查的层次性原则、法律监督的协同配合原则。

  2017年民事诉讼法、行政诉讼法的修改,以立法形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度。其中,在行政诉讼法第25条增加一款,明确了检察机关提起行政公益诉讼的范围和程序,规定检察机关在提起行政公益诉讼之前,“应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责”,即检察机关提起行政公益诉讼的“诉前程序”。在环境行政公益诉讼中,诉前程序成效日益凸显,绝大多数公益损害问题都通过诉前程序得到有效解决,制度设计的功能价值得到充分体现。针对司法实践中,诉前调查存在缺乏强制力保障、调查能力不足、调查的程度或证据标准模糊等问题,应当增强诉前调查的刚性保障、夯实诉前调查的要素保障、灵活掌握诉前调查证据标准。

  诉前调查:环境行政公益诉讼之基石

  1.诉前调查的依据。环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼的一个亚类,遵循行政公益诉讼案件的一般办案流程,需要对待证事实进行调查核实,因此,诉前调查对于环境行政公益诉讼案件的办理至关重要。当前,我国现行法律、司法规范和司法解释中的相关规定,为开展诉前调查提供了依据。比如,最新修订的人民检察院组织法第21条规定,人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权,包括提起公益诉讼,可以进行调查核实;两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)第6条规定:人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。

  2.诉前调查的内容。主要包括四个方面:一是国家利益或社会公共利益受到侵害的事实及状态;二是行政机关的法定职责、权限和法律依据;三是行政机关不依法履职的事实,表现为违法行使职权或者不作为;四是行政机关不依法履职与国家利益或者社会公共利益遭受损害之间的因果关系。

  实践与困惑:诉前调查展开的实践难题

  由于目前关于诉前调查的规定总体比较原则、笼统,加之个案的特殊性和复杂性,实践中仍存在不同程度的难题和障碍,制约诉前调查的深入开展:

  1.立法供给不足,缺乏强制力保障。人民检察院组织法和《解释》等的相关规定比较原则、笼统,缺乏关于被调查对象具体义务和防止妨碍调查核实的相应保障措施,在被调查对象通过多种方式逃避调查时,无法采取有效措施予以应对,导致诉前调查难以有效展开。

  2.调查能力不足,技术保障相对滞后。实践中,诉前调查所需要的人、财、物等各项要素配置相对滞后,难以满足公益诉讼调查的需要。第一,能力水平不足。有的办案人员在线索发现、调查取证、庭审应对等方面仍需提升能力水平,尤其是环境行政公益诉讼,由于其专业性强、调查取证难度大,如果对相关专业知识缺少积累和储备,在调取证据、审查判断等方面就难以把握重点,导致诉前调查无法有效展开。第二,技术支持相对滞后。当前,办案人员调查取证的技术装备相对滞后,有的只能通过直观观察对相关问题进行判定并固定证据,导致判断无法深入、证据相对单薄。此外,对于需要专业检验、检测、鉴定、评估等情况,规范、系统性的外部技术支持渠道还不成熟,专业机构少、费用高、操作难等问题仍是实践之困扰。

  3.证据标准模糊,实践认识存有分歧。诉前调查应达到何种程度,或诉前调查的证据标准如何把握,实践中认识不够统一,成为办案中的突出问题。

  展望与突破:完善诉前调查之路径与方法

  在综合考量检察权和行政权的边界以及法律监督职能与其他职能的协同配合等因素的基础上,结合实践办案,笔者从以下三个方面就完善诉前调查提出对策和建议。

  1.增强诉前调查的刚性保障。立法层面,在行政诉讼法修改时不仅要明确检察机关在行政公益诉讼中的调查核实权,规定被调查单位和个人有义务协助检察机关开展调查,而且,需要明确有关单位、个人拒绝配合调查的法律后果。同时,应当赋予检察机关一定强制措施以保障该项职权的行使。实践层面,可通过积极争取党委、人大的重视和支持,将协助检察机关调查核实情况作为人大评议监督的重要内容;通过上级检察机关与行政机关建立健全相关协助配合机制,为基层实践创造条件。

  2.夯实诉前调查的要素保障。第一,优化机构队伍。要结合内设机构改革,强化公益诉讼机构人员配置,按照改革要求设立专门的公益诉讼机构。第二,提升业务能力。通过自学、邀请执法人员、环境资源法领域的专家授课等多种形式,加强对环境行政公益诉讼领域法律法规和相关知识的梳理和储备,增强办案人员对环境领域法律法规和业务知识的熟悉度,夯实理论基础。结合公益诉讼检察工作的特点,有针对性地通过开展业务培训、观摩学习、交流锻炼等途径,尽快改变办案人员在调查取证能力、经验等方面不足的现状,提高队伍整体“实战”水平。第三,加强技术支持。要逐步完善调查核实所需的技术装备,利用高科技手段提升取证能力,改变诉前调查主要通过直观感知方式对公益损害进行判断的现状。

  3.灵活掌握诉前调查证据标准。在诉前调查中,对于证明标准的把握,不能一概而论。换言之,需要结合案件实际情况,在初步证据标准与严格证据标准之间灵活把握。对此,应坚持好以下几个原则:

  首先,要坚持案件证据的底线原则。诉前阶段是让行政机关自己查找并自我纠错,重点是发挥行政机关自身纠错的主观能动性,重点要在对行政行为的定性上下功夫。具体到诉前调查中,则应当做到国家利益或社会公共利益遭受损害、行政机关违法行使职责或不作为等待证事实均有证据证明,并足以判断行政机关违法履职或不作为致使国家和社会公共利益遭受损害。

  其次,要坚持诉前调查的层次性原则。主要体现在两个方面:一是基于待证事实而产生的不同层次证据标准。一般认为,在行政公益诉讼中,检察机关对行政机关存在非法行使职权或行政不作为的事实承担初步证明责任。即针对该类事实检察机关只需提出初步证据,达到“有理由怀疑”的程度即可。国家利益或社会公共利益受损事实则应适用“高度盖然性”标准。二是基于国家利益或社会公共利益受损事实而产生的不同层次证据标准。从实践办案情况看,环境资源领域公益遭受损害的待证事实具有不同的层次。以随意倾倒固废为例,就存在现场固废污染环境的客观状态——随意倾倒固废违法行为人以及具体时间、倾倒方式——违法行为人是否涉嫌犯罪等,上述层次的不同导致诉前调查的证据要求也存在差异。

  最后,要坚持法律监督的协同配合原则。在环境行政公益诉讼中,对于不同层次的证明标准,具体应当如何把握、是否有必要深入调查等,需要根据行为性质、初步调查情况,并结合实务经验进行综合分析、研判,并形成如下处理模式:一是对于一般不涉嫌刑事犯罪的,在尽可能查明相关事实基础上,及时按照行政公益诉讼诉前程序办理;二是对于已涉嫌刑事犯罪的,应及时移送相关部门,通过立案监督方式予以处理;三是对于一时难以判断是否涉嫌刑事犯罪,包括查明构成刑事犯罪存在较大困难的,则可先行启动行政公益诉讼诉前程序,将查明公益损害的事实等深层次问题导入行政执法办案程序之中。然后,协同相关部门,通过跟踪监督、引导支持、协助配合等方式,发挥检察机关与行政机关各自优势,进一步查明有关事实。在查明事实的基础上,区分不同情形,监督行政机关依法作出行政处罚、修复受损环境;如果涉嫌犯罪,则监督行政机关及时移送涉嫌犯罪案件,从而既做到恪守检察权的边界,又实现办案质量与效率兼顾,以及公益诉讼与立案监督等法律监督职能协同配合的效果。

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