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健全市场化多元化生态保护补偿机制的政策着力点

来源:中国环境报2019-06-06 09:04

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  作者:中国农业大学中国生态补偿政策研究中心 靳乐山、丘水林

  近年来,重点领域、重要区域生态保护补偿力度不断加大,补偿范围逐步扩大,初步建立起多元化生态保护补偿机制。然而,在实践中还存在生态产品和生态服务质量效率不高、规模不足和发展不平衡,资金来源渠道单一,以及市场主体参与度不高等问题。

  国家发展和改革委员会等九部门今年年初联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,进一步明确了推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设的总体要求、重点任务和配套措施。当前,准确把握市场化、多元化生态保护补偿机制建设的政策着力点,对于建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系、推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

  加快推进自然资源资产产权制度改革

  自然资源资产产权制度是我国生态文明体制改革的重要内容,也是推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设的基础性制度。目前,现行法律体系原则规定全民所有的自然资源资产产权由国务院代表国家行使,但并未明确具体的代理或托管部门,造成部分自然资源全民所有权虚置。

  自然资源资产产权制度缺位,不仅难以精确生态保护补偿对象,还会严重制约碳排放权、排污权、水权等生态产品产权的初始分配制度,自然资源资产有偿使用制度和自然资源收益分配制度的深入推进。因此,要以自然资源统一确权登记为基础,以完善自然资源资产产权体系为核心,以加强自然资源资产产权保护为重点,统筹推进自然资源资产产权制度改革。分类推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿等资源,按照不动产资源等各类自然资源资产的权属、界址、位置、面积、用途等产权要素,明晰全民所有和集体所有之间的边界,全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,以及不同集体所有者的边界,并在自然资源登记簿记载。根据产权分离思想,推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利分置运行机制,适度扩大各类自然资源资产产权权能,明晰产权主体在自然资源资产占有、使用、收益、处分等方面的权责利,强化自然资源资产产权行使监管。

  推动单一要素补偿、分类补偿向综合性补偿转变

  当前,我国生态保护补偿偏重于单一要素补偿和分类补偿。理论上,这两种补偿由于生态环境利益相关者明确、补偿目标相对单一等特点而易于实施,但不同环境要素、不同领域之间的生态保护补偿政策未能充分发挥政策聚焦合力,缺乏整体性和综合性。

  综合性生态保护补偿是以生态系统整体性为原则,以区域生态环境质量的整体提升和经济可持续发展为目标,统筹整合不同类型、不同领域的生态保护资金,调节区域生态环境利益关系的制度安排,是对现行单一要素补偿、分类补偿的提升和完善。近年来,我国已经相继实施了自然保护区建设等重点生态区域补偿,国家公园体制试点等工作也正在积极探索中,但还应在纵向与横向、政府与市场、环境要素与生态区域结合方面着力,推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设。

  要在顶层设计层面逐步完善生态保护补偿制度的政策法规和实施细则,加快出台生态保护补偿条例。各省要加大不同类型、不同领域的生态保护资金整合力度,以县为实施的基本单元,赋予其统筹安排项目和资金的自主权,并以生态指标考核为导向,激励实施县保护生态环境的积极性。根据省情实际,以实现区域生态环境质量的整体提升为最终目标,构建多层次、宽领域、广覆盖的综合性生态保护补偿考核指标体系。既要包括区域森林覆盖率、空气质量、水质水量等生态质量指数,也要包括生活污水处理、垃圾处理等人居环境质量的评价,还要包括工业增加值能耗、农田任务完成情况等区域发展绩效的评估。同时,探索采用先预拨后清算的办法,加大对实施县综合性生态保护补偿的正向激励力度。

  构建多层次生态保护补偿市场体系

  一般认为,生态产品的生产和消费过程具有公共物品属性,私人部门通过市场方式提供生态产品会因社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离而使市场失灵。事实上,公共物品并不等同于公共所有的资源。清洁的水源、无污染的土壤等公共池塘资源物品或俱乐部物品,在达到一定的消费人数和范围后,就会出现边际成本为正的情况。同时,自然资源资产产权制度、价值评估技术和法律规则等刚性约束条件的日益完善,为市场化、多元化生态保护补偿提供了可能。推进生态保护补偿市场化,需要协同推进生态产品市场交易与生态保护补偿,构建多层次的生态保护补偿市场体系。

  具体而言,要加快研究制定碳排放权交易管理暂行条例,完善重点企业能耗数据第三方核查,适时扩大行业覆盖范围,将生态、社会效益显著的林业碳汇项目优先纳入全国市场,逐步推进区域碳交易试点向全国市场过渡。建立健全生态保护区、跨流域、跨区域排污权交易制度,探索排污权抵押贷款、租赁等融资方式,在有条件的地方建立省内分行业排污强度区域排名制度,排名靠后地区对排名靠前地区进行合理补偿。合理界定和分配水权,明确权属人、用途和水资源使用量等,鼓励引导开展水权交易,分地区推进以个人用水量或城市用水总量指标为交易标的,探索合同节水量水权交易、城市供水管网内水权交易、水权回购等水权交易方式。进一步转变政府角色定位,更好发挥政府在生态保护补偿市场中的引导和调控作用。一方面,要综合考虑市场竞争、成本效益、质量安全、区域发展等因素,确定绿色采购指导性目录和需求标准,通过合同外包、特许经营等方式,引导符合资质要求的社会力量参与绿色采购供给。另一方面,要鼓励有条件的生态受益地区与生态保护地区、流域下游地区和流域上游地区根据财力情况、实际需求及操作成本等,协商选择资金补助、对口协作等补偿方式,开展横向生态保护补偿,建立持续性绿色利益分享机制。

  培育高质量现代化生态产业体系

  在我国工业化、城镇化的快速推进过程中,传统以过度耗费资源和破坏环境为代价的粗放型经济增长方式,不仅造成水土流失、草场退化、土地荒漠化、资源枯竭、生物多样性减少等生态恶化和环境污染问题,还严重制约着经济社会的可持续发展。全国生态环境保护大会提出,加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。产业生态化和生态产业化如车之两轮、鸟之两翼,二者不可偏废。作为加快构建生态经济体系的重要内容,培育高质量现代化生态产业体系,就是要遵循生态产业化的发展理念,以供给侧结构性改革为主线,把生态优势转化为发展优势。

  要优化财政转移支付中生态保护补偿预算安排结构,向生态功能重要、生态资源富集的贫困地区倾斜。因地制宜、分类施策,把资金补偿、产业扶持、精准帮扶、技术援助、人才支持、农户专业教育、就业培训等政策、实物、技术及智力补偿方式结合起来,形成发展生态产业的合力。要统一构建以绿色产品评价标准子体系为牵引、以绿色产品的产业支撑标准子体系为辅助的绿色产品标准体系,将当前分头设立的环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品认证逐步向绿色产品认证过渡,运用大数据技术建立健全绿色产品指标量化评估机制,从而发挥绿色标识促进生态产品价值实现的作用。引导生态保护者和投资者通过参与碳汇造林、流域综合治理、自然保护区建设、国家公园管理、生态保护区管护等生态系统保护和修复活动获得价值补偿。发掘区域生态文化特色,将物质产品、文化产品和生态产品“捆绑式”经营,发展生态康养、森林人家、休闲观光园区、景观游憩等“农业+文化+生态”新业态,推动绿色发展与脱贫攻坚有机结合。

  完善生态保护补偿可持续融资机制

  近几年,我国生态保护补偿资金中,中央和地方财政资金投入占了很大比例,而社会资金及其他资金投入占比较少。随着生态系统保护和修复工程的规模日益扩大,如果仅仅依靠政府有限的财政资金投入,不仅会降低生态保护补偿资金的使用效率,还会影响生态保护项目的可持续性。因此,迫切需要发挥金融的“造血功能”,推动形成生态保护可持续融资市场化与多元化新格局。

  绿色金融是现代金融体系的重要内容。但是,由于以生态产品生产、生态系统保护和修复工程和生态保护区管护服务为标的的各类生态保护项目,具有投入资金较大、回报周期较长、环境风险较高、收益率较低等特征,金融机构参与意愿不强,社会资本显得尤为谨慎。这就要求通过政策支持、技术帮扶等措施,引导银行业金融机构降低准入门槛,简化审批程序,创新绿色信贷产品,扩大信贷规模。

  要鼓励各类金融机构根据不同生态保护项目的风险等级等要素,研究以特定生态保护项目为标的的绿色证券、绿色国债等多元化、差异化的绿色金融产品序列,研究设立绿色股票指数、绿色企业股权融资和发展相关投资产品,探索排污权、碳排放权、水权、碳汇和购买服务协议抵押等担保贷款业务。借鉴国际经验,鼓励有条件的生态保护区创设土地银行、森林银行等专业化生态银行。鼓励保险机构联合金融机构、非金融机构和公益组织,创新开发环境污染责任保险、森林保险等绿色生态相关险种,逐步在环境高风险领域建立强制责任保险制度。在坚决遏制隐性债务增量的基础上,鼓励有条件的生态保护地区政府通过保障合法权益、加强政策扶持等配套措施,运用政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引符合资质条件的社会资本参与重大生态系统保护和修复工程等生态产业项目的建设、运营和管理。

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