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物有所值:构建政府采购法制化的目标

来源:检察日报2019-06-15 11:15

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  作者:湖南师范大学法学院院长、教授 肖北庚

  形成于本世纪初的现行政府采购法制,在我国社会主义市场经济体制改革、公共财政制度建设及加入WTO起始进程中,既彰显了中国履行入世承诺的务实姿态,又在控制政府采购腐败、节约公共财政资金方面发挥了基础性作用。近二十年过去后,我国进入全面深化改革新时代,政府采购法制及其实践面临的现实基础均发生根本变化,逻辑与历史相统一的制度演进法则必然要求变革现行制度,走向现代政府采购法制新阶段。

  政府采购法制现代转型之时代背景

  新时代全面深化改革委员会将政府采购法制发展完善定位于“深化改革”,2018年11月中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》明确要求加快形成现代政府采购制度。依法改革必然要求构建现代政府采购法制。这一目标定位是体系化回应新时代全面深化改革和扩大开放对政府采购法制变革要求的顶层设计,折射了具有里程碑性的制度转折走向。

  2018年3月习近平总书记在亚洲博鳌论坛上宣布中国将加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程(简称GPA进程)党的十九大作出加快建立现代财政制度部署,政府采购法制自当顺应“清晰的财政事权与支出责任划分”的现代财政体制要旨,配置政府采购当事人权责,重构政府采购人职责;2018年7月中央全面深化改革委员会通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》,直接将政府采购法制纳入现代财政预算制度改革统筹,政府采购制度设计模式需从效率与控权迈入“物有所值”。近年政府自身建设方面推出“放管服”制度改革,逻辑要求政府采购还权于政府采购人和改革政府采购事中监管制度。因应新时代改革开放趋势,在全面深化改革之现代财政制度构建、政府自身“放管服”改革及扩大开放之重大抉择中,寻求政府采购法制的创新和整合,走向现代政府采购法制是时代要求与历史使命。

  走向现代政府采购法制之基本遵循

  现行政府采购制度采分散立法模式和程序规制导向,适应“放管服”改革的大趋势,政府采购法制必须依据新时代要求实行全方位创新。

  (一)以“财政支出”为红线,明晰采购人职责,形成完备的政策功能。政府采购与财政支出犹如硬币之一体两面,从物品、服务与工程的采购侧面观之,为政府采购;从采购物品、服务与工程的财政资金支出侧面视之,则属财政支出,二者是不可分割的有机整体。财政支出之统一性与过程性,要求政府采购的法制创新应以“财政支出”全过程为主线,因应现代财政“清晰的财政事权和支出责任划分”的制度要旨,合理配置政府采购当事人的权责。在满足政府自身运转需要的公务保障性采购中,根据现代财政“优化资源配置,维护市场统一”的要求,安排财政支出;依据事权范围,配置政府采购主体职权,界定相应财政支出责任。在履行政府公共服务等职能的职能性采购中,根据现代财政“促进社会公平”的制度要求,优化财政支出,赋予政府采购主体提供公共服务、实现公共政策功能与财政支出能力相匹配,建立完备的政府采购公共政策体系。核心是,依照“放管服”改革走向,还权于政府采购人。还权采购人后,采购代理机构主要承担中介服务职能,依据其自身专业和技术水平提供专业化服务,必要时可设立注册政府采购师或采购“合同官”制度,保障服务的专业化。

  (二)以“采购需求”为基石,优化政府采购体系化交易规则,落实“物有所值”。“物有所值”是GPA倡导的采购原则,也是现代财政支出之价值目标。将获取相应物质资源的采购需求——满足政府自身运转和履行政府职能——融入政府采购交易规则体系是达至此目标的根本方法。以采购需求为基石改造现行政府采购交易规则,就需在采购资金预算、采购资金审核、采购资金使用方式选择、采购合同授予履行与验收等整体采购程序中,明确以需求为起点,将采购需求作为采购人获取财政资金的前提,并将采购需求纳入招标文件;供应商的竞争报价应符合采购需求;采购方式选择要满足采购需求特点;不同采购需求适用不同评审规则;不易明确采购需求的采购要引入特定采购方式。合同验收和采购效果评价应以是否符合采购需求、财政资金使用是否与采购需求相匹配为核心标准,真正使财政资金“花得值、用得当”。

  (三)以“绩效考核”为导向,完善政府采购监管机制,提升监管实效。遵循现代财政制度预算绩效管理要求,构建目标既涵盖政府采购成本效益又包括政策功能和公共服务实现程度的监管机制。首先,依据绩效考核职责分配现状,促进政府采购与部门预算、资产管理、国库集中支付及绩效评价的有机结合。其次,依据全面绩效考核准则与“放管服”要旨,强化政府采购事后监管,统一货物、服务与工程的绩效监管,逐步形成政府采购法与招标投标法统一的空间。再次,顺应“放管服”发展趋势,对应预算的“绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用”等环节,建立“预算-计划-采购-支付-监督”的闭环监督机制;通过部门预算对采购执行的顺向控制和采购结果对预算编制的逆向反馈,健全监管程序。绩效考核监管机制是对传统以质疑投诉为核心的监管体制的根本性改造,需建立政府采购的专门行政裁决制,替代质疑投诉制,这正契合了GPA对其成员国救济制度设计的要求。

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