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深刻认识美国“关税武器化”政策的根源与危害

来源:经济日报2019-06-27 10:27

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  作者:中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员 东艳 、中国农业大学经济管理学院教授 李春顶

  一段时间以来,美国一些人举起关税“大棒”,挑起对中国的经贸摩擦。美国对其他主要贸易伙伴国也采取了类似的威胁方式,搅乱全球经贸格局。如何理解美国“关税武器化”政策的根源和危害,我们将重点从历史经验和贸易理论层面作分析。

  从三份千名经济学家请愿信谈起

  1930年,在全球陷入经济大危机、美国贸易保护主义升级的关键性历史时刻,美国1028位经济学家联名致信美国国会和总统,强烈敦促美国国会拒绝通过提升关税水平的斯穆特—霍利关税法案。经济学家们指出,高水平的关税保护将提高美国的生活成本,损害大多数美国民众的利益;大部分农民、出口商将受损;同时,高关税将损害美国与其他国家的关系。但令人遗憾的是,经济学家们的建议没有得到采纳。该法案通过后,美国平均关税大幅度提升,导致其他国家只能被动跟进实施报复性关税,全球经济付出了惨重代价。

  2007年,美国国会两位参议员提出保护主义议案,要求中国提高人民币汇率,否则美国将对中国进口商品征收巨额关税。1000多名经济学家递交请愿信,反对通过此项针对中国的议案。

  2018年,包括诺贝尔奖得主在内的美国1100多位经济学家联名致信美国总统和国会,警告美国政府不要采取加征关税的保护主义政策,以避免重蹈20世纪30年代覆辙。然而,美国一些人又一次做出了错误选择。

  为什么美国屡屡违背经济学的基本常识,逆全球化发展趋势而动?回顾美国对外贸易政策的历史可以发现,尽管美国表面上采用了保护主义和自由主义轮回的政策,但总体来看,美国具有贸易保护主义的内在倾向。从1776年到19世纪20年代,在经济崛起过程中,美国采用了全面贸易保护主义政策来进行原始资本积累。南北战争后至第一次世界大战时期,美国在逐步成为世界工业强国后,仍采用贸易保护政策来助推美国垄断资本主义的形成。20世纪30年代面对大危机时,美国率先采用了以邻为壑的贸易保护主义政策。二战后,美国为了自身经济利益开始推进多边贸易自由化,但仍将贸易保护主义作为打压主要竞争对手、缓解自身经济下行压力的重要政策手段。随着战后日本以及德国等国家经济实力的增强,美欧、美日的经济竞争在多个领域展开,美国采取多种手段打压日本等国家的发展。中美建交以来,美国多次利用贸易保护主义政策对中国经济发展进行打压。由此,就不难理解为什么如今美国依然会高举关税工具四面出击,对伙伴国极限施压。

  现代经济中关税的基本经济属性

  降低关税率是促进资源在全球有效配置的重要手段。重商主义的代表人物之一,托马斯·孟曾提出国家贸易差额论,认为一国的对外贸易必须保持顺差,即出口超过进口,因此,需采取保护主义关税政策对制造业进口征收高额关税。重商主义遭到了亚当·斯密的批评,此后在国际贸易理论发展进程中,比较优势理论、要素禀赋理论、新贸易理论等,基本都认为自由贸易是对贸易双方有利的政策选择。在现实发展中,推动贸易自由化和便利化已经成为各国的基本共识。世界贸易组织要求任何成员国不得在进出口方面针对某一成员国采取歧视性做法,任何成员国不得随意将进口关税提高到超过其约束水平,同时鼓励成员国通过互惠互利的谈判来逐步削减关税,促进自由贸易发展。美国一些人重拾重商主义的贸易观点,有悖于经济全球化发展趋势和各国形成的共识,在全球化进程中产生收入分配不均等问题。

  美国提出的所谓“对等关税”有损于发展中国家的发展权。世界贸易组织尊重发展中国家和发达国家的差异,确定“特殊和差别待遇”条款,规定基于发展中国家的特殊情况和需要,发展中国家成员方可以在一定的范围和条件下,适用较为优惠的待遇。在关税水平上,世贸组织并没有要求采取关税对等的原则。关税的结构应该体现各成员国的发展阶段特点。在历史上,美国首任总统华盛顿根据财政部长汉密尔顿的建议,采取了保护性关税政策。目前美国一些人要求其他国家和美国采取同等水平的对等关税,实质上是不公平的,是在美国自身已经经过需要保护的发展阶段后,剥夺其他国家的发展权。

  进一步看,将关税作为剥夺其他国家财富的手段扭曲了关税的属性。历史上征收关税曾经主要以增加财政收入为目的。但是随着经济全球化的发展,财政性关税的功能逐步弱化。关税占一国财政收入的比重在不断下降。因为出口关税不利于提高一国出口产品的竞争力,各国普遍采用出口退税的方式,退还其生产该商品已缴纳的国内税金,使本国商品在国际市场上保持竞争力。进口关税方面,税率水平总体应符合WTO的要求,以免形成关税壁垒。美国一些人多次提出通过加征关税来取得财政收入,其实质是将关税作为剥夺其他国家财富的工具。

  警惕“关税武器化”

  在关税使用方面,美国一些人除了采取背离关税属性的做法外,更需要警惕的是其将关税武器化。从1974年至今,美国对贸易伙伴国共发起了100多次“301调查”。美国关注的问题从关税、配额、歧视性待遇等边界措施,逐步转向政策和制度相关问题。可以说,目前提高关税本身并不是美国一些人要达到的目标,其是将关税工具作为谈判的筹码和贸易博弈中的威胁“大棒”,施压贸易伙伴做出妥协,达到获得更多让步和贸易利益的目的。

  关税保护措施在WTO的多边贸易体制或者区域贸易协定下通常是不允许的,容易引起单边报复或多边制裁,因而其他国家很少使用这类措施。而与其他国家不同,美国对关税措施一直情有独钟,是其贸易政策最常用的工具之一。美国通常使用一系列的国内法,或者多边和区域贸易体系下所允许的“双反”工具为其关税政策找寻“借口”。

  美国青睐关税政策工具的原因,可能与其片面看重关税政策的优点或优势有关:关税的效应更加直接和可控,并且往往也更加有效;关税的效应立竿见影,一旦政策实施就会直接作用于进出口贸易;关税获得的税收收入,可再分配给消费者或生产者,而非关税壁垒的成本往往是一个无形的损耗;关税的资源配置扭曲效应比非关税措施要小,只会引起资源配置的转移,而没有物质资源的消耗。

  最优关税的存在也为美国的关税措施提供了理论依据。最优关税是一国贸易条件(衡量一定时期内一个国家出口相对于进口的营利能力)改善带来的收益减去因贸易量减少带来损失的净收益达到最大化的关税水平。所以,以自由贸易为起点,当一国提高关税率时,其福利会逐渐增加到最大值(最优关税率),然后当关税率超过最优关税时,其福利又逐渐下降。不过,最优关税的存在是有条件的,只有具有一定市场势力的贸易“大国”才可以改善贸易条件并获得收益,而贸易“小国”的最优关税就是自由贸易的零关税。美国贸易“大国”的地位决定了一定程度的关税措施反而能够让美国获利。

  当然,最优关税的存在和成立,要依赖于关税能够改善该国的贸易条件。按照国际经济学的分析,贸易“大国”在征收进口关税时,可以通过市场势力来影响国际市场价格,转嫁关税的成本并改善贸易条件,进而获得相应的收益。具体到美国,正是由于其贸易“大国”的地位,并利用其他国家对美国市场依赖度更高的现实,屡屡采用关税“大棒”迫使贸易伙伴做出让步,并达成不平衡的贸易协议。

  关税不应成为美国霸权的买路费

  加征关税措施实际上会损害进出口双方以及世界整体的经济利益。对出口国来说,由于关税带来的价格上涨有损商品的竞争力,导致出口下降进而对相关产业的增长和就业产生负面影响;对进口国来说,关税的提高一方面会提升消费支出而损耗消费者剩余,同时还会发生贸易转移效应而增加进口支出,如果出口国采取报复性关税措施则损失会进一步增加。美国一些人使用同样的方法威胁中国,却无法奏效。原因是贸易条件改善和最优关税的存在不仅要求发起国的“大国”地位,还需要贸易伙伴的“小国”状态。中国是全球第二大经济体,拥有巨大的市场和内需空间,显然中美贸易博弈是典型的“大国—大国”情形。美国在面对中国这样的贸易“大国”时同样采用关税威胁措施自然没有效果,对弈的结果只能是两败俱伤,并伤及世界经济。

  习近平主席强调,我们将旗帜鲜明推进经济全球化进程,维护多边贸易体制,致力解决世界经济发展不平衡不平等问题,愿在平等和相互尊重基础上,同各方开展贸易合作,实现共赢。在21世纪的今天,经济增长和人民福祉的增加毫无疑问是各国政府追求的重要目标。中国和美国作为全球最大的两个经济体,只有秉持相互尊重、平等互利的原则重回谈判,并通过磋商解决问题,达成互利共赢的贸易协定,才是符合双方和世界经济利益的明智抉择。

  历史传说中,在地中海西口,有一个海盗盘踞的港口名叫塔利法(Tariffa),进出地中海的商船为了避免被抢劫,被迫向塔利法港口的海盗缴纳一笔买路费。由此Tariff就成为关税的另一通用名称。在21世纪的今天,美国不应在经济全球化的开放融通之路上设卡打劫,关税不应成为美国霸权的买路费。

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