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促进民办教育健康可持续发展

来源:中国教育报2019-08-11 09:40

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  作者:扬州大学教育科学学院院长、教授、博士生导师,江苏省民办教育研究中心兼职研究员 陈秋苹

  超越营利性和非营利性,每个国家牢牢地掌握着教育的国家主权,教育被认为是国家安全的第一道防线。

  基于对教育行业特殊性的认知,无论是投资者、办学者还是民办学校的教师,都应恪守教育的政治使命,忠实贯彻落实国家课程标准。

  教育部近日公布的《2018年全国教育事业发展统计公报》显示,各级各类民办学校数量、招生数、在校生数以及专任教师数量都呈增长趋势,显示出民办教育持续发展的态势。这也意味着,如何规范和鼓励民办教育以促进其持续健康发展,成为当下亟待解决的问题。

  2003年民办教育促进法以“非营利性”定位了民办教育的性质,2004年民办教育促进法实施条例规定民办教育投资者可以取得“合理回报”。2017年修订的民办教育促进法明确,“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。相对于2003年的“初始规则”,分析执行之难、寻求价值共识,为各地出台实施细则之要。

  修订案执行所面临的挑战

  营利性和非营利性两分,是新修订的民办教育促进法最显著的变化。新增的民办学校,可以从头开始选择;仍选择非营利性的民办学校,可以平稳过渡。但是,选择营利性的民办学校则面临着约束条件的种种变化,如义务教育段的拆分,资产折算、财务清算补偿等一系列问题。尤其是资产价值发生较大变化的土地出让金等折让价格,成为分类中较大的问题。其中,机构的复杂性需要关注,教育集团利用空壳控制精英学校的问题、校中校的转设、12年一贯制学校、公办学校的品牌投入、境外注册的上市实体与境内的业务运营实体的合约控制,有关学段限制、关联限制、品牌限制等诸多复杂性因素,需要实施细则进一步厘清和规范。

  民办教育发展过程中,地方政府、教育行政部门、各利益相关者有着不同的利益诉求,并由此带来问题的复杂性。如优质民办教育资源对地方政府的教育政绩有贡献作用,公办学校的品牌输出所取得的回报可以减轻预算约束,名校优质教育资源的扩张甚至成为拉动周边房地产开发的手段,家庭分散决策表现出对名校的高度趋同,教育社会的利益分化及其带来的教育分化,等等。政策对既有利益的再次权威分配面临着各种阻力。

  民办教育促进法修订强调了规范的要求。2003年民办教育促进法及实施条例用税收、土地、“合理回报”等种种办法给予鼓励,民办教育的非营利性以“合理回报”来平衡营利性的要求,满足资本的逐利目的。现在非营利性学校依然可以享受和公办学校同样的政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施(第46条),同等的税收优惠政策(第47条)以及用地优惠(第51条);营利性学校则依照公司法等有关法律获得权利义务的对等。各地出台的省级民办教育实施意见,都对民办教育有不同程度的鼓励。这些鼓励性的措施,是对教育正外部性的充分肯定。2003年民办教育促进法的措施以鼓励为主,其时民间资本进入教育尚少,以鼓励为更优先的价值次序。十多年来,民办教育的投、融资成为股市一个新的增长点,规范成为新政优先的价值次序,并考验着新政的权威和公信,这是对习惯了以非营利之名行营利之实的办学者的极大打击。

  民办教育治理要尊重教育特性

  民办教育的治理,仍要回归到教育的本质,尊重教育的规律。其中有三个方面尤其值得关注。

  教育产品的特殊属性

  作为市场可以买卖的产品必须具有三个属性,即产品的完整性、主体的平等性和信息的透明性。以此观照教育,其产品是不完全产品,其所参与的市场是不完全市场。其一,从教育提供者和教育消费者来看,以文凭、证书为消费结果的凭证,其价值需要消费者的参与才能实现。其二,从教育外部消费者和提供者来看,主体间的平等存在不确定性,消费者无法真实了解教育过程的信息。由于教育消费的单向性、不可逆性,消费者无法通过亲历来比较和判断学校对孩子成长的价值。即使求学费用过高,消费者也无法通过学校间的比较和内部产品真实性的比较而拒绝或者临时换到其他学校求学,因此无法把握完全的信息使自己的利益最大化。教育内部的师生关系平等,也是一个永恒追求的命题。因此,教育治理用完全的市场机制是会失效的。所以,民办教育立法还是坚持了民办教育的“非营利性”。2015年修订的教育法第26条第4款规定,“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”,为教育行政部门留出探索、规范民办学校分类管理的制度空间,消除了探索民办学校分类管理的法律障碍。这既是国际通行做法,同时又厘清了非营利性组织和营利性组织在从事教育服务提供时,所接受的不同法律规范。

  教育的伦理性要求

  “二战”以来,受教育权作为一项基本人权已成为国际社会公认的准则,也得到《中华人民共和国宪法》及其修正案的确认和保障。义务教育作为国家的一项公益性、基础性、全民性和全局性的事业,其普及程度和质量水平决定着国家和民族的未来,保障义务教育阶段儿童的受教育权是“重中之重”。新修行的民办教育促进法明确指出,“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。对于开办义务教育段民办学校的投资者而言,这意味着他们要么选择非营利性民办教育,要么选择退出。这是保障起点公平的教育制度的基本设计,体现了制度的伦理价值。

  教育社会以教育者的主体修为和对学生尽职尽责的外在善行,维护着教育社会的信任。教育面向的是活生生的、成长着的生命,时间的不可逆性使得教育具有对人生的特殊价值。这个常识,提醒所有教育从业人员,要保持对成长着的生命的敬畏,也成为对所有教育组织的基本要求。

  教育的政治性立场

  “建国君民,教学为先”,教育有其重要的政治使命。德国哲学家、教育家洪堡曾经说过:“你想在一个国家实行什么样的制度,首先必须在学校实行什么样的制度。”20世纪80年代以后,世界各国都在探索通过市场的有限介入来向社会提供教育服务的路径,形成了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量,教育运行机制从传统的公共教育逐步向一个分化的、多元化的利益结构过渡。在公共教育权从国家垄断向社会分散的过程中,各国仍通过课程界定知识的合法性,通过教育教学过程界定合法传授的知识,通过评价考核界定谁获得了知识。超越营利性和非营利性,每个国家仍牢牢地掌握着教育的国家主权,教育被认为是国家安全的第一道防线。教育的政治性立场提示我们,在“术”的层面,可以通过利益的博弈达成新的均衡,但在“道”的层面,教育帮助年青一代完成政治社会化,培养建设者和接班人,通过教育形成的价值共识对社会整合有着根本性的价值和意义。

  民办教育从业者应积极应对

  基于对教育行业特殊性的认知,无论是投资者、办学者还是民办学校的教师,都应恪守教育的政治使命,忠实贯彻落实国家课程标准;基于专业标准,帮助每个学生成为最好的自己,既是对民办教育的底线要求,也是从业者须持有的伦理底线。

  同时,要尊重基于自由选择的市场关系,通过差别化的支持措施,促进具有正外部性的民办教育发展,营造更为宽松的社会氛围。新修订的民办教育促进法对分类已有明确规定,法律实施不宜有漫长的“3—10年过渡期”,各地应尽早出台实施细则,以使各方有合理的预期并尽快做出选择。新修订的民办教育促进法借鉴各国私立学校分类管理的经验,在土地、财政、税收配套政策,营利性和非营利性的学校标准和边界,利益分配机制,民办学校教师政策、学生政策,政府购买学位等方面,有明确的法律规定,同时调动最广泛的社会力量对包括民办教育的教育组织在办学层次和类别、学校标准、教育质量、师资水平、证书资质、安全性等方面进行严格监管。

  在促进民办教育发展过程中,要小心翼翼地保护好中国教育的起点公平。这对于个人和整体社会人力资源的开发,都意义重大。

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