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多角度构建全面对外开放新体系

来源:经济参考报2019-08-14 09:24

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   作者:南京财经大学教授 杜运苏

  多元平衡、安全高效的全面开放体系是现代化经济体系的重要组成部分。在外部挑战因素明显增多的情况下,需要调整政策尽快建立多元平衡、安全高效的全面开放体系。

  具体措施包括:一是扎实推进“一带一路”建设,提高对发展中国家开放;二是加快落实新版外资负面清单,进一步扩大行业准入;三是支持中西部自贸试验区创新,打造对外开放新高地;四是依托中国产业竞争优势,积极引导企业对外投资;五是扩大进口,逐步实现进出口平衡;六是全面深化经济体制改革,加大对民营企业开放力度。

  对外开放体系是现代化经济体系的七个子系统之一。在经济全球化新时代,现代化经济体系建设不可能在封闭条件建成,必须建立与世界经济良性循环的机制。长期以来,中国对外开放一直采取非均衡策略,在财力有限、地区发展水平差异大等多重约束下通过点的突破,形成增长极,带动周边发展,最终实现“以点带线、以线带面”的全方位开放格局。在外部环境变化日益长期化、复杂化的背景下,如何结合“一带一路”建设、新版外资负面清单、自由贸易试验区等新一轮重大开放举措逐步形成新时代对外开放新体系,为现代化经济体系建设提供强有力支撑,已经成为宏观管理中十分重大的问题。

  中国对外开放的发展历程和特点

  改革开放四十年期间,中国对外开放体系的形成与发展大致可以划分为四个阶段:

  第一阶段是稳步发展阶段:从改革开放到20世纪90年代末。1978年12月22日闭幕的党的十一届三中全会吹响了对外开放的号角,中国的进出口分别从100亿美元左右开始缓慢增长,直到20世纪90年代末,基本处于稳步发展阶段。这段时间的中国对外贸易有两个特点:一是非常稳健,即使遇到了东南亚金融危机的外部冲击,也没有出现负增长;二是贸易发展比较平衡,出口与进口基本同步增长,无论是顺差还是逆差,金额都比较小。

  第二阶段是快速发展阶段:从中国加入世界贸易组织(WTO)至2008年国际金融危机。从加入WTO开始,中国对外开放迎来了黄金时期,2002—2008年中国进出口基本都保持了20%增速,其中2004年增速高达35%,在世界贸易总额的比重快速提升。同样,这段时期吸引外商直接投资也取得了重大突破,2008年超过900亿美元。另外,随着“走出去”战略的实施,中国对外直接投资开始起步,并保持了较快的增长,2008年中国对世界直接投资净额超过500亿美元,在全球配置资源的能力大幅提升。

  第三阶段是危机恢复阶段:从2008年国际金融危机后至党的十八届三中全会。尽管2008年国际金融危机冲击很大,但在各国政府的共同努力下,世界经济迅速从危机中回升,2010年全球贸易快速复苏,中国进出口超过了危机前的水平。2011年继续保持了20%以上的高速增长,但好景不长,随着全球经济复苏放缓,2012年和2013年出口增长只有7%左右。尽管全球经济复杂疲软,但中国贸易不平衡有所扩大,2013年货物贸易顺差达到2590亿美元。在此阶段,中国对外直接投资开始快速增长,在2013年超过1000亿美元,已经接近吸引的外商直接投资。

  第四阶段是高水平发展阶段:从党的十八届三中全会至今。十八届三中全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,尤其是十九大提出推动形成全面开放新格局,推进贸易强国建设,中国对外开放开始由高速增长向高水平发展转变。面对国内外新形势,从十八届三中全会以后开始,中国对外开放开始更加注重质量。在对外贸易方面,开始由“快进快出”的粗放式增长向创造更多国内附加值的集约式增长转变;在资本流动方面,更加追求资本“引进来”和“走出去”之间的良性互动。

  经过40多年的发展,中国的对外开放逐渐形成了以下几方面特征:

  开放对象以发达国家为主。改革开放初期,中国缺乏资金、技术、管理经验等,而欧美日等发达国家不仅在这些方面具有显著优势,还具有广阔的需求市场,自然成为中国开放的主要对象。在上一轮经济全球化过程中,大量外资到中国投资办厂,发展“两头在外”的加工贸易。

  开放区域以东部沿海地区为主。东部沿海地区具有得天独厚的区位优势,而且经济基础比较好,成为国家早期开放的重点区域,经济特区、沿海开放城市、加工贸易优惠政策等都在沿海地区先行实践,并取得了巨大成功。近几年国家对外开放已经开始向中西部倾斜,结合“一带一路”建设,打通向西和向西南的开放通道,在郑州、重庆等设立自由贸易试验区,力争在新一轮对外开放过程缩小区域差距。然而由于多种原因,中西部地区对外开放的进程仍然有待加强。

  开放领域以制造业为主。长期以来,中国对外开放一直集中在制造业领域,而服务业开放进程相对较慢。此外,商品市场开放程度很高,而要素市场开放程度较低,生产要素的流动受到的约束仍然较多。

  开放流向上存在两个特点:一是在商品流向上,出口显著高于进口;二是在资本流向上,“引进来”大部分年份高于“走出去”。从2014年开始,随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的加快推进,中国对外直接投资开始超过吸引外商直接投资。

  对外开放程度大幅提高,对内开放有待进一步加强。我国对外开放总体水平已经有了较大程度提高,外贸依存度、利用外资、“走出去”等指标位居世界前列。相对来说,对内开放有待加强,对企业和个人尤其对民营企业限制较多。对外开放与对内开放相辅相成,两者平衡发展才能真正建立安全高效的对外开放体系。

  构建对外开放新体系的政策建议

  结合国内外环境变化,当前和今后一段时间可以从以下几个方面着力构建中国对外开放新体系:

  第一,扎实推进“一带一路”建设,提高对发展中国家开放水平。

  在中国与发达国家竞争加剧的新环境下,亟须提高对发展中国家开放水平,形成面向发达国家与发展中国家并重的新开放格局。“一带一路”倡议的提出和实施为实现这一转变提供了千载难逢的机遇:一是以建立双边自由贸易区作为重要抓手,提高贸易和投资的便利化水平。“一带一路”沿线国家经济发展水平、政治制度、意识形态、社会文化习俗等差异很大,只能采取“以点带面”的策略,重点发展双边经贸关系,以建立自由贸易区为重要抓手,提高双边贸易和投资的便利化水平。二是以境外工业园作为重要载体,降低投资沿线国家的成本和风险。单个企业到沿线国家投资不仅面临运输成本和高昂的交易成本,而且还面临一些政治风险。为了尽可能避免这些问题,可以复制中国在开发区建设方面的先进经验,大企业组团牵头在沿线国家建立境外工业园,“三通一平”后招引国内企业入驻。三是以论坛和文化交流作为主要途径,增进政治互信和文化互信。“一带一路”国际合作高峰论坛已经连续举办了两届,在增进互信方面发挥了很重要作用,在此基础上可以进一步丰富论坛的内容和形式。另外,可以进一步扩大招收沿线国家的优秀学生到中国留学,加强文化交流。

  第二,加快落实新版外资负面清单,进一步扩大行业准入。

  随着《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》颁布实施,中国对外开放进入了一个新的阶段,服务业开放大大超出预期。一是改善营商环境。优质外资不仅对政府工作效率、法制环境、市场环境等提出更高要求,而且对知识产权保护也提出了更高的要求,后者应该作为我国改善营商环境的重中之重。二是引导外资更多投向中西部地区。随着新一轮西部大开发、中部崛起等战略实施,中西部地区吸引外商投资的潜力巨大,抓住新版外资负面清单契机,各级政府进行积极引导,争取实现对外开放平衡发展和区域经济协调发展双重目标。三是围绕现代化经济体系建设目标,重点引进高端跨国服务企业,在实现行业开放平衡发展的同时,扩大技术溢出效应,为产业升级注入活力。

  第三,支持中西部自贸试验区创新,打造对外开放新高地。

  中西部地区的对外开放一直落后于东部沿海地区,已经为新时代高水平对外开放的短板。河南、湖北、重庆、四川、陕西五个自由贸易试验区的成功获批将加快中西部对外开放的步伐,未来可能成为对外开放的新高地。一是鼓励中西部自贸试验区建设与“一带一路”倡议进行结合,支持它们围绕“一带一路”建设进行大胆的改革创新,尤其要重视“向西”和“向西南”的开放,在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局,推动中西部全面深化改革扩大开放。二是依托中欧班列,建设跨境多式联运交通走廊,在自贸试验区内设立中外合作物流园,创新海关监管模式,提高清关效率,推动降低中西部地区各类商品进出口的流通成本。三是支持中西部自贸试验区与“一带一路”沿线国家的工业园区合作,建立边境经济合作区和跨境经济合作区,提高中西部地区开展贸易和投资的便利化水平。

  第四,依托中国产业竞争优势,积极引导企业对外投资。

  “走出去”战略提出以来,中国企业对外投资有了较大幅度增长,今后应重点在以下几方面下功夫。一是依托产业竞争优势,规范企业“走出去”。改革开放四十年,我国已经形成了一批具有国际竞争优势的产业和企业,鼓励这些企业利用自身的资本、管理等优势,加快“走出去”。二是做好东道国风险预警工作,尽量避免损失。“走出去”不同于出口业务,周期长,风险高,对东道国各方面条件要求比较高,一旦出现情况,损失比较大,这就要求我国商务部门要做好风险预警工作,防患于未然。三是鼓励企业抱团出海,提高抗风险能力。由于我国很多民营企业体量还不是很大,“单打独斗”式对外投资的成功率比较低,要扩大在“一带一路”沿线国家建立境外工业园,抱团“走出去”,提高抗风险能力。此外,要进一步扩大对外投资信用保险覆盖范围,为“走出去”保驾护航。

  第五,扩大进口,逐步实现进出口平衡。

  从偏向“出口导向”的外贸外资政策,转变到出口与进口并重的中性政策上来。一是主动扩大进口,改善国内生产要素供给。通过进口优质产品,不仅可以直接改善我国供给质量,还能倒逼本土企业降低成本、改进工艺、创新技术,提升产业竞争优势,有利于建立现代化产业体系。二是主动降低民生产品关税。在实现进口药品零关税、婴幼儿用品低关税等的基础上进一步降低民生产品进口关税,努力消除非关税壁垒,大幅削减进口环节的制度型成本,真正改变我国进口产品中最终消费品占比较低的局面。三是进一步发挥进博会作用,搭建对外开放新平台。首届中国国际进口博览会的成功举办,意味着中国将走向以内需为主、以全球资源配置能力作为主要驱动力的全球化。要继续发挥进博会的引领作用,加快进口贸易制度改革步伐,释放进口在产业结构调整、消费结构升级、政策创新、优化营商环境等方面的作用。

  第六,全面深化经济体制改革,加大对民营企业开放力度。

  民营企业是未来高水平对外开放的主力军,而当前对民营企业的开放明显不足,因此应全面深化经济体制改革。一是在市场准入方面真正落实国民待遇原则。尽快打破长期以来针对民营企业市场准入方面的“隐形门”,尤其是新版外资负面清单开放或放宽市场准入的行业,要更大力度向民营企业开放,培育和提升民企竞争力。二是产业政策向中立政策转变。调整产业政策和补贴政策,实现对特定企业的倾斜性政策向竞争性产业政策转型,构建开放合作为主导,符合国际惯例的产业政策体系,增强民企发展后劲。三是进一步扩大横向放权。通过多年的“放管服”改革,我国的纵向简政放权已经取得了很大成就,但横向放权改革力度不够。在坚持中央政府的核心领导与地方政府的指导下,应该加快横向体系改革,将本来属于企业享受的权利从政府手中释放出来。

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