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自贸试验区开辟制度型开放新路

来源:经济参考报2019-09-18 09:24

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  作者:商务部国际贸易经济合作研究院产业国际化战略研究所所长、研究员 崔卫杰

  建设自贸试验区是中央在新时代推进改革开放的一项战略举措,是为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。从2013年自贸试验区工作启动以来,紧紧围绕国家战略,以制度创新为核心,在投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等领域进行了大胆探索,取得了显著成效。为了在更大范围进行改革创新的实践和探索,通过更深层次的改革激发高质量发展的内生动力,通过更高水平的开放彰显中国支持建设开放型世界经济的坚定决心,党中央国务院于2019年7月底和8月初先后批复设立上海自贸试验区临港新片区,以及山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个自贸试验区,形成了“1+3+7+1+6”共18个、覆盖东西南北中的改革开放创新格局。

  为了更好地推进自贸试验区建设发展,需要深刻把握自贸试验区制度型开放的时代特征,实现“五个转变”,真正把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放新高地,在服务推动形成全面开放新格局、完善优势互补高质量发展的区域经济布局的同时,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。

  制度型开放是自贸试验区的最大时代特征

  建设自贸试验区,是中国特色社会主义进入新时代,党中央、国务院审时度势,从统筹国内国际两个大局的高度做出的重大决策。它对标国际先进规则,以制度创新为核心,适应了我国由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变的需要,具有制度型开放的时代特征。

  我国进入了制度型开放为主的新阶段

  2018年底召开的中央经济工作会议明确提出,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,这是中央文件中首次出现“制度型开放”,标志着我国对外开放进一步向制度层面纵深推进,进入了以制度型开放为主的新阶段。

  一是制度型开放是我国优势转换的客观需要。我国依托土地、人力等低成本要素红利的传统优势正在减弱,亟须在制度层面构筑新的竞争优势,通过系统性的制度型开放形成新的制度开放红利。二是制度型开放是深化对外开放的自然选择。中国加入世界贸易组织以来,贸易投资自由化、便利化水平持续提升,商品、资本等要素已基本实现自由流动,为进一步扩大对外开放,自然需要由商品和要素流动型开放向国内制度型开放延伸。三是制度型开放符合服务业开放为主的新特点。我国已经步入了以服务业为主的开放新阶段,服务业开放与制造业开放完全不同,不同服务业及服务产品的差异很大,面临的开放重点、制度体系等都不同,涉及大量的部门内及部门间协调问题。以服务业为主的对外开放,需要有系统性的开放型经济新体制作为支撑,以服务业开放为主的开放必定是制度型开放。四是制度型开放符合国际经贸规则的发展趋势。以TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)和TISA(服务贸易协定)等为代表的高标准经贸规则的最大特点就是从边境措施向边境内措施延伸,向知识产权、跨境服务贸易、金融服务、商务人员临时入境、电信、电子商务等边境后的国内制度体系延伸。

  制度型开放是自贸试验区建设的核心内涵

  自贸试验区作为我国自主开放的平台和载体,把握住了制度型开放的新特点,自建设之始,就一直强调对标国际先进规则,紧紧围绕制度创新这一核心任务进行改革创新的实践和探索。因此,制度型开放是自贸试验区建设的核心内涵,以制度创新为核心的改革创新探索,与新时代制度型开放的总体要求高度一致。一是自贸试验区已取得大量制度型开放成果。自贸试验区自设立以来,积极对标国际高标准经贸规则,坚持“大胆试、大胆闯、自主改”,聚焦投资管理、贸易监管、金融开放创新和事中事后监管等领域,大胆创新,形成了大量制度创新成果。据统计,仅在全国层面复制推广的制度创新成果就达到了202项,为全国制度型开放做出了重大贡献。二是新一轮自贸试验区进一步突出了制度型开放。新一轮自贸试验区制度创新功能再升级,在充分借鉴现有自贸试验区改革试点成功经验的基础上,围绕投资、贸易、金融、事中事后监管等方面,提出了各具特色、具有系统性集成性的改革试点任务,对制度型开放的引领作用将进一步增强。比如,广西自贸试验区创新沿边开放模式、构建面向东盟的国际陆海贸易新通道;云南自贸试验区创新沿边经济社会发展新模式;河北自贸试验区探索建立数字化贸易监管模式等。

  五个转变 推进自贸试验区引领制度型开放

  制度型开放与流动型开放的特点不同,在开放措施、开放效果、开放策略等方面表现也不一样,需要深刻把握制度型开放特点,以“五个转变”推进自贸试验区引领制度型开放。

  转变“等靠要”的传统思维方式,积极推动更高水平对外开放

  制度型开放的特点决定了每个自贸试验区的方案都不一样,都是各地结合在国家战略中的定位和当地实际,量身定制的政策制度体系,是非标准化的。这跟之前以商品和要素流动型开放为主的保税区、出口加工区、综合保税区等开放平台不同,不同海关特殊监管区,只要名称相同,其政策和制度体系是一样的,相对来讲是标准化的。自贸试验区作为制度型开放的平台,试验效果的好坏取决于其政策制度体系与当地实际需要的契合度。而这种契合度的实现,是地方努力争取的结果。

  因此,需要改变传统的等靠要的思想,大胆创新,积极争取推动更高水平对外开放。一是积极配套相应的改革创新措施。各自贸试验区在落实国务院批复试验任务的同时,要在地方事权范围内,自主配套一系列的改革创新措施,争取形成更多制度创新成果。二是做好政策和制度储备。国务院批复试验任务完成后,一般会出台深化版方案。在落实试验任务的同时,要深入研究当地产业和经济发展方向和诉求,对仍制约产业、经济高质量发展的问题及早提出政策和制度诉求,以备在深化方案中争取和体现。特别是要把握国内外前沿政策制度,比如聚焦高端要素、聚焦高端高新产业、税收、离岸等领域的政策和制度,做好政策制度储备和争取工作。三是积极争取扩大开放新平台。从全国范围来看,很多地方都结合在国家战略中的定位,根据自身发展诉求,积极申建各类开放新平台。除自贸试验区之外,还有上海临港新片区、海南自由贸易港、北京服务业扩大开放综合试点、国际离岸创新创业示范区、双边国际合作产业园、宁波中东欧“16+1”地方经贸合作示范区、巴州中巴经济走廊国家经贸合作示范区等,呈现出了多样化、差异化、定制化特征。因此,自贸试验区只是制度型开放的起点,绝不是终点,在自贸试验区建设过程中,要结合自身发展诉求,积极探索开放新平台。

  转变唯获得感评价试验任务好坏的理念,用心营造良好营商环境

  制度型开放与之前的政策性开放不同,制度型开放具有见效慢、企业获得感不强等特点。跟改革开放初期以来实施的税收、土地等优惠政策不同,企业对制度创新的获得感并不直接。例如,简政放权,部分权利下放到基层部门之后,基层部门因人员、业务熟练程度等并不能马上顺利承接,给企业造成的印象反而是更不便利。尽管这种制度创新是大势所趋,但企业获得感不但不强,甚至变差了。而且,自贸试验区试验成熟的制度会迅速复制推广,区内区外感觉差别不大,区内企业优越感不明显。

  因此,要正确看待“获得感”,不应将获得感作为评价自贸试验区是否成功的关键,各部门要耐住性子慢慢构筑制度型开放新优势。一是制度型开放的间接效果明显。虽然制度创新直接效果——获得感不明显,但间接效果非常好。例如,在自贸试验区的推动下,在全国范围内掀起了营造良好营商环境的热潮,并取得了很好效果。根据世界银行发布的《2019营商环境报告》,中国是营商环境改善最显著的十个经济体之一,而助力中国排名上升的很多指标,都是从自贸试验区发起的,如中国进步最大的跨境贸易指标,与自贸试验区以国际贸易“单一窗口”为切入点进行的贸易便利化改革密切相关。二是用心营造良好营商环境。一方面,聚焦投资管理、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管等重点领域,加快推进制度型开放。另一方面,适应以服务业为主的开放特点,结合不同行业特点,进行系统性的制度设计,尤其是对教育、文化、旅游、金融等一些重点行业的管理规定、条例法规等进行系统梳理,结合新形势新要求,及时完善行业管理制度,构建有助于产业高质量发展的管理制度。

  转变唯项目评价试验任务好坏的标准,做好风险压力测试

  自贸试验区肩负着为国家新一轮扩大开放进行风险和压力测试的任务。一方面,项目多未必一定好。一项试验任务,如果落地项目非常多,并不意味着一定好。比如,在文化领域,放开演出经纪等外资准入限制,如果大量外资机构、外资文化涌入,表面是一片欣欣向荣,但可能对国内文化产业、国内文化产生冲击。另一方面,项目少也并不意味着一定不好。比如,放开某项外资准入限制,没有外资项目落地,这可能是因为放开的还不够,尽管放开了某一环节,但还有其他环节限制,外资项目仍然无法落地。

  因此,在自贸试验区建设过程中,不能以项目多少作为评价一个试验任务好坏的标准,避免唯项目论,要重视项目,但不能迷信项目。一是处理好改革开放与风险防控的关系。为新一轮扩大开放做好风险压力测试,在扩大开放、深化改革的同时,守住风险底线,加强风险防控体系建设。二是正确处理没项目落地的试验任务。对于没有项目落地的试验任务,不能简单说不好,而是要从为开放试风险、测压力的角度,进一步加大开放力度,通过进一步扩大开放或扩大开放试点范围,进一步进行风险和压力测试。三是用好项目。把项目尤其是大项目作为落实试验任务的重要载体。比如,依托大项目,在大项目落地实施过程中,把遇到的所有制度型障碍逐一攻破,逐一解决,并形成普适性制度创新成果。

  转变简单对标国际经贸规则的做法,系统设计政策制度体系

  从国际经验看,各个国家的自由贸易园区都是各个国家,在各个阶段,结合各自发展诉求,量身定制的、适合自身特点和开放发展诉求的开放平台,其政策制度体系具有高度自主性、系统性等特点。一是高度自主性。以迪拜为例,很多人在研究国际知名自由贸易园区政策时,往往把所得税水平作为重要指标,但实际深入调研后会发现,尽管迪拜自由贸易园区的所得税为零,但企业经营相关费用水平达10%以上,单纯看税率并没有实质意义。迪拜自贸园区最大的特点是其政策和制度设计的高度自主性。例如,废除保人制度。外商在阿联酋当地投资,必须要找一个当地保人,保人可以一分钱都不出,但具有签字控股权,在这种保人制度下很难吸引外资落户,为解决这个问题,迪拜在自由贸易园区内首先废除了保人制度,外资可以100%控股。再比如,针对伊斯兰法律体系上的问题,直接采取了英国法律模式。二是高度系统性。比如,香港典型的“小政府、大市场”模式备受推崇,税率也非常低,而且采取“以支定收”的财政制度,每年还有相应的税率下调空间。但之所以能支撑其小政府、大市场和简税制、低税率的原因是其存在大量的法定机构。根据香港民政事务局不完全统计,香港共有242个法定机构。香港的“小政府、大市场”与大量法定机构分不开,法定机构承担了大量政府职能,但经费来源多元化、财政资金非常少,工作机制灵活。因此,香港的法定机构、低税率、小政府和大市场等政策和制度是相互支撑的,是系统性的政策制度体系。

  因此,在自贸试验区政策制度设计和落实过程中,要转变简单对标国际经贸规则的做法,系统设计政策制度体系。一是认清国际先进自由贸易园区政策制度体系的本质特征。它们的本质特征,不是范围,不是名称,不是一条条的具体措施,而是作为一个整体的政策和制度设计,主要看这套政策和制度体系是否满足了一国特定阶段的特定发展诉求。因此,不能简单对标一条条的具体政策和制度,片面追求某项措施或每项措施都达到全球最高水平。例如,当前,国内也有很多地方在学习香港经验,设立法定机构,我国法定机构的设立,也要考虑与财政、税收等政策相匹配、与机构改革统筹推进才行,否则,只学表面,盲目成立大量法定机构,不但发挥不了实质性作用,反而会带来机构臃肿等新问题。二是进行系统性政策制度体系设计。虽然自贸试验区强调对标国际先进规则、对标高标准国际经贸规则,但要深度剖析国际先进自由贸易园区政策和制度设计的背景和原因,从全局性、整体性上进行把握,要追求政策和制度体系的整体适应性和有效性,系统性设计政策制度体系。

  转变传统的开放发展思路,实施产业定制化的高质量发展策略

  产业是政策制度设计的基础,也是政策制度效果的直接体现。随着制度型开放的不断深入,定制化的产业开放策略是各地服务实体经济、促进经济高质量发展的最佳切入点。通过聚焦制约不同产业高质量发展的深层次问题,查找短板,破除各种体制机制障碍,激发各类市场主体活力,集聚高端生产要素,推动经济高质量发展。

  因此,需要转变传统的开放发展思路,聚焦重点产业,把握不同产业开放特点,实施有针对性的产业开放新策略,推动经济高质量发展。一是精准性施策。根据不同产业的难点堵点,查找问题,弥补短板,精准定位产业发展诉求,真正把解决产业发展诉求放在突出位置。二是差异化施策。适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的需要,按照新时代推动经济高质量发展的新要求,聚焦人才、数据信息等高端要素,加快构建有助于高端要素、高端产业集聚的产业发展新生态。三是前瞻性施策。随着新产业新业态新模式的不断涌现,产业链主、产业生态等都可能发生颠覆性变化,需要实施适应新业态新模式的前瞻性产业开放发展策略。

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