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加快构建重大区域战略统筹机制

来源:学习时报2019-09-18 09:40

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  作者:蔡之兵

  当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。为此,中央财经委员会第五次会议强调:“新形势下促进区域协调发展,要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。”在区域发展工作中,一方面,各地区需要贯彻落实与己相关的区域发展战略,另一方面,在我国国民生产总值超过90万亿、发展面临多年少有的国内外复杂严峻形势背景下,为了保障重大区域发展战略的实施效果,需要根据2018年11月28日发布的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,加快构建重大区域战略统筹机制。

  构建重大区域战略统筹机制的必要性

  我国重大区域战略具备数量较多、层次清晰、结构分明等特点。根据2019年政府工作报告中的区域战略内容,目前我国重大区域发展战略体系可分为三个层次,每个层次都包含多个不同的重大区域战略。第一层次旨在全国整体空间,包含基于四大板块的区域战略即西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展;第二层次定位于“带状”或“块状”区域,以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领;第三层次主要包括“点状”或者“多点状”区域,如雄安新区战略、上海大都市圈战略、疏解北京非首都功能战略、成渝城市群战略等。可见,目前我国重大区域战略数量较多,构建重大区域战略统筹机制有助于发挥战略合力,降低战略间的阻力,加速区域协调发展。

  单个区域同时参与多个不同重大区域战略。在现实经济地理活动中,存在单个区域同时参与多个不同重大区域战略的情况,如北京分别与京津冀协同发展战略、疏解北京非首都功能战略、雄安新区战略密切相关;上海分别与“一带一路”建设、长江经济带发展战略、上海大都市圈战略密切相关;广东分别与“一带一路”建设、粤港澳大湾区战略密切相关。在此情况下,如果不同区域战略对同一个地区的发展定位存在差异甚至冲突,可能会直接影响区域战略的实施效果,构建重大区域战略统筹机制则能够有效避免这一现象出现。

  贯彻落实重大区域发展战略的发展理念需要多个部门共同发力。自党的十八大以来,坚持创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念已经成为经济发展的共识,区域战略已经不再是单纯追逐经济发展利益而是有了更多、更高、更合理目标的工具。如长江经济带发展战略坚持的“共抓大保护、不搞大开发”生态优先原则;粤港澳大湾区战略坚持“共享发展,改善民生”的以人民为中心的发展原则。可见,上述区域战略不仅需要经济职能部门参与,同样需要生态环保部门、国土部门、收入分配等多个其他部门的参与,这就要求对重大区域战略进行统筹,保障区域战略的发展方向符合中央和人民意图。

  构建重大区域战略统筹机制的三个目标

  构建区域战略统筹机制的第一个目标是“1+1=1”,其含义是“多略合一”。通过重大区域战略统筹机制的作用,消除不同区域战略间的摩擦与阻力,避免单个区域战略各行其是,增强不同区域战略在实施过程中的匹配性、耦合性与系统性,使得区域战略体系化、整体化、系统化,发挥重大区域战略体系的最大效果。在现实经济活动中,每个重大的区域战略面临的区域问题不同、作用对象不同、所处的发展阶段也不同,区域战略的实施思路肯定存在差异,但是这并不意味着这些区域战略就无法协同推进,实际上由于在发展理念、发展方向与发展体制上的相似性,这些重大区域战略是可以一体化发挥作用的。

  构建区域战略统筹机制的第二个目标是“1+1>2”,其含义是事半功倍。通过重大区域战略统筹机制的作用,增强不同类型区域战略在实施过程中的互动性、互补性与正反馈性,提高区域战略的叠加优势、规模优势与投入产出比,保证统筹实施多个重大区域战略所取得效果高于分别推动个别区域战略所取得效果。实际上,上海大都市圈战略与长江经济带发展战略的关系就是典型的“1+1>2”型关系,上海大都市圈战略的实施能够显著地增强作为长江经济带龙头城市—上海的综合实力和增长极带动能力,这种能力的增强又进一步地提高了整个长江经济带的发展水平、发展能力和发展潜力。因此,两大战略的联合实施效果明显优于两个战略单独实施的效果。

  构建区域战略统筹机制的第三个目标是“1≥1”,其含义是帕累托改进,每个区域在参加区域战略后的区域利益不应该小于其参加前的区域利益。任何区域战略的实施都会导致区域利益的重新调整,多个区域战略的同时实施会使得区域间利益变化更为复杂。统筹区域战略机制的重要目标就是保证每个区域自身的区域利益在区域战略实施过程中不减少,同时尽可能地追求每个区域的区域利益都有所增加,即使在区域战略实施过程中无法实现,也应该建立公平合理的利益分享与补偿机制予以事后调整。只有保证了每个区域的区域利益,区域战略的统筹实施才不会因为部分区域的利益减少而受到阻碍。

  构建重大区域战略统筹机制的着力点

  强化新发展理念的方向指引作用。坚持新发展理念是建设现代化经济体系、实现高质量发展、解决社会主义主要矛盾的根本之策,任何区域战略都应该以此为方向。因此,构建重大区域战略的统筹机制,需要强化新发展理念的基础性、统一性与约束性等属性,这是保证所有重大区域战略不走样、不变形、不拐弯、不打折扣的前提条件。在实际操作中,应该将新发展理念贯穿到区域战略的制定过程中,贯穿到区域战略的执行过程中、更要贯穿到中央对地方落实区域战略要求的绩效考核工作中。

  重视区域间产业关系的核心地位。统筹重大区域战略一方面体现于区域政策层面,另一方面体现于区域关系层次,这两方面内容实际上都与区域经济利益密切相关。作为经济活动的载体,产业间的关系对区域间关系乃至对区域战略间的关系具有直接影响。很长一段时期内,我国区域间的产业同构、产业恶意竞争、产业地方保护等现象极大地影响了经济发展的整体性与系统性。基于现有重大区域战略中的产业发展定位内容,可发现这些区域战略在先进制造业与战略性新兴产业的定位上具有一定相似性。针对这些相似的且重要的产业目标,应加强政府的指导和引领作用,更重要的是发挥市场配置资源的决定性作用,让市场在这些产业形成与壮大过程中公平地发挥其功能,最大限度降低区域间的产业冲突从而保障区域间的协调发展。

  重视区域间利益共享机制的推动作用。在现实经济活动中,区域之间的合作很难立即实现“双赢”,往往呈现一方区域利益增幅多于一方甚至一方增加而一方减少的局面,这种局面对区域战略的可持续实施是极为不利的。构建重大区域战略统筹机制的一个关键内容就是构建公平合理的区域间利益共享机制,通过经济活动与要素的空间布局调整、财政税收的合理分配、公共产品均等化等手段来二次调整区域间的利益分配格局,保障每个区域在参与区域战略后的区域利益大于参与之前的区域利益,这是保证区域战略实施效果和可持续性的关键环节。

  强化区域管理制度的基础性作用。区域管理作为区域战略、区域政策、区域规划实施的基础性工具,其规范性和质量对不同区域战略融合的难易程度从而对重大区域战略的统筹机制形成具有重要作用。从目前实际情况分析,我国区域管理制度在国家治理能力现代化背景下仍然存在很多不足,未来需要从四方面完善区域管理制度,主要包括明确中央政府层面的专门区域管理机构、建立可供区域规划与区域政策制定利用的统一明确的区域划分框架、明确具备法律约束地位的区域政策程序与工具、构建科学合理的区域规划与政策评价机制等内容。

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