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加快制度整合衔接,推进排污许可制改革

来源:中国环境报2019-11-08 09:51

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  作者:北京大学法学院 梁忠

  编者按:

  排污许可证核发工作将于2020年完成,此后将面临着巨大的证后监管任务。应从人力、物力、财力等多方面加大对排污许可监管工作的投入,加强监管机构建设和监管人员培训,不断完善监管体系,提升监管能力。同时,创新监管方式,充分运用大数据、人工智能等新兴技术实施监管。

  2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),全面而深刻地阐释了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求,并从坚持和完善党的领导制度体系等14个方面作出重要的战略部署。其中,在“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”部分,明确提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”。

  排污许可制度在我国的发展可追溯至上世纪八十年代,其最初只是实现污染物排放总量控制的一种手段。因此,很长的一段时间内,排污许可制度的功能一直未能得到正确的认识和充分的发挥。

  自党的十八大以来,随着生态文明建设的推进,作为生态文明体制改革的重要一环,排污许可制度受到了前所未有的重视。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》、“十三五”规划纲要等文件先后提出要完善排污许可制度。

  2016年,国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》),对排污许可制度改革的指导思想、基本原则、目标任务以及改革步骤作出了详细的部署。在党中央的政策引领下,《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律在修订过程中也先后对排污许可作出规定。

  在生态文明体制改革的总体布局中,排污许可制度被赋予了全新的使命。《实施方案》提出,要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度,作为企业守法、部门执法、社会监督的依据,为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础。

  根据《实施方案》的部署,到2020年,我国将完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作,全国排污许可证管理信息平台有效运转,各项环境管理制度精简合理、有机衔接,企事业单位环保主体责任得到落实,基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制,对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制,实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

  在党中央和国务院的正确领导下,排污许可制度改革取得了显著进展。原环境保护部及时制定了《排污许可管理办法(试行)》,对排污许可的申请、核发、监管、法律责任等作出详细规定,为排污许可的实施提供了基本的规范和指引。同时,制定了《固定污染源排污许可分类管理名录》和多项排污许可支撑技术规范,确保排污许可制度能够有效落实。据统计,目前已制定排污许可证申请与核发技术规范48项、自行监测指南14项、污染防治可行技术指南7项、污染源源强核算指南18项。

  根据生态环境部发布的信息,截至9月10日,全国已累计核发火电、造纸等重点行业排污许可证6.7万余张,登记企业排污信息4.3万余家,管控大气污染物排放口24.89万个、水污染物排放口5.14万个。为了给排污许可制度提供更强有力的法律保障,《排污许可管理条例》也在紧锣密鼓地制定当中。

  党的十九届四中全会将排污许可制度纳入《决定》当中,表明了党中央对于排污许可制度的高度重视。同时,也吹响了进一步深化排污许可制度改革的冲锋号。

  为按时完成《实施方案》所确定的改革目标,加快构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,排污许可制度改革至少还需在以下几个方面加大努力:

  加快制度的整合与衔接。排污许可制度应尽量将排污单位相关权利义务予以整合,并在排污许可证上予以明确,从而实现一证式管理,使排污许可真正成为企业守法、政府执法、社会监督的依据。

  同时,排污许可制度应与环境影响评价制度、环境标准制度、“三同时”制度、环境监测制度、环境税制度等其他环境管理制度进行有效衔接,形成体系完整、运行顺畅的环境管理制度体系。例如,通过排污许可制度,为环境税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。通过制度的整合与衔接,拓展排污许可的制度功能,使排污许可具备作为固定污染源监管制度体系核心的制度能力。

  加快制定《排污许可管理条例》,完善配套的技术规范。依法治国是我国的基本国策,也是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。排污许可制度的实施需要在法治的轨道上进行,排污许可实践的成功经验也需要通过立法予以固定,应进一步加快制定《排污许可管理条例》的步伐。由于排污许可涉及一系列的标准、名录和技术规范,相关主管部门应同步制定和完善相应的规章和技术性规范,为排污许可的实施提供技术支撑。

  加快证后监管体系和监管能力建设。制度的生命力在于执行,排污许可的监管直接决定着排污许可制度能否取得实效。根据部署,所有固定污染源的排污许可证核发工作将于2020年完成,此后将面临着巨大的证后监管任务。因此,应从人力、物力、财力等多方面加大对排污许可监管工作的投入,加强监管机构建设和监管人员培训,不断完善监管体系,提升监管能力。同时,创新监管方式,充分运用大数据、人工智能等新兴技术实施监管,大幅提高监管的效率。

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