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小特鲁多新任期的外交挑战

来源:光明网-理论频道2019-11-29 16:36

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  作者:广东外语外贸大学加拿大研究中心讲师 黄忠

  10月22日,加拿大2019年大选结果最终揭晓,以小特鲁多为首的自由党再次赢得大选。然而,与上次大选不同,小特鲁多在这次大选中并未获得绝对多数优势,而是以相对多数胜出。这意味着他在过去执政四年中依然有一些问题受到选民否定,其中,他在外交政策上的失分不容忽视。展望未来,小特鲁多在外交层面需要克服三大挑战,重新塑造加拿大中等强国的外交形象。

  大国关系:中美关系亟需平衡

  “离天堂太远,离美国太近”,这句原本用来形容墨西哥的话放在加拿大身上也合适。作为邻居,加拿大高度依赖美国。当美国经济欣欣向荣、美国政府坚持多边主义立场时,加拿大便可坐收其红利。一旦当美国经济陷入停滞、美国政府也走向单边主义时,加拿大经济发展和外交政策就必须加大向外看的力度,寻求新的发展空间。

  目前,中国为加拿大第二大出口目的地、第二大进口来源地与第二大贸易伙伴。中加贸易结构互补性很强,中加两国在推进多边主义、气候变化和一带一路建设等方面也有巨大合作空间。自2000年以来,加拿大对美出口平均每年仅增长0.7%,而在中国开展业务的企业平均每年增长12%。2017年,加拿大出口总量为5466亿加元,但仅有4.3%(236亿加元)的商品流向了自己的第二大贸易对象国中国。2018年,中国与加拿大货物贸易额1031.9亿加元,同比增长9.2%,占加拿大外贸总额的8.8%。目前,加拿大计划用25年左右的时间使加拿大对中国与对美国的出口量持平。此外,加拿大之前还曾经规划,到2025年,中加贸易额比2015年翻倍,达到加拿大全部贸易额的15%;农产品出口中国翻倍,达到750亿加币。在这种情况下,中加关系一度升温,小特鲁多对和中国进行自贸谈判也更加高调。然而,这一切因为孟晚舟事件戛然而止。中加关系急转直下迅速进入冷淡期,小特鲁多执掌外交的能力受到严重质疑。其父亲皮埃尔·特鲁多当年不顾美国反对,与中国建立外交关系,充分展示了加拿大中等强国外交的独立性。相比之下,目前加拿大的外交处境要好得多。它完全可以充分利用自己在中美两国关系中的独特地位充当二者粘合剂,尽可能化解两国冲突,推动三方共赢,至少不向共输的方向走。然而,小特鲁多以司法独立为由选择完全倒向美国的立场充分暴露了自己外交上的不成熟。

  值得注意的是,孟晚舟事件的发生,也没有让美加关系变得更好,好在中加关系已经出现回暖迹象。2019年11月1日,当中国新任驻加拿大大使丛培武向加拿大总督朱莉·帕耶特递交国书时,后者明确表示希望利用2020年中加两国建交50周年的契机,改善中加关系,促进共同利益。但是对于小特鲁多而言,如何汲取孟晚舟事件教训,摆脱美国负面影响,重新打开对华外交局面,仍然是一个极为艰巨的挑战。

  气候变化政策:国内政治与外交目标难以协调

  全球变暖这个议题在加拿大政治中有着重要地位。事实上,加拿大已经感觉到了气候变化威胁。加拿大环境和气候变化部发布的《加拿大气候变化报告(2019)》指出,从1948年至今加拿大气温上升了1.7℃,将近全球平均增温的2倍。北极圈更为严重,达2.3℃。如果这一趋势不能有效控制,那么到2100年加拿大气温会再上升7-9℃,北极则会有11℃。极端情况下,加拿大发生严重旱灾、森林大火与暴雨的几率会大增,其中致死性热浪的风险会增加十倍,部分城市可能会被洪水淹没。报告认为,人为因素尤其是温室气体排放是导致加拿大气候变化的主要因素。实际上,2014年加拿大温室气体排放量高居世界第九位,约占1.63%,其人均温室气体排放量为20.97吨,为世界十大温室气体排放国中人均比例最高的国家。哈珀保守党政府选择对气候变化无视的方针,退出了《京都议定书》,希尔在此次大选中同样没有拿出令选民满意的方案。相比之下,小特鲁多政府立场要积极得多。它于2016年签署《巴黎协定》,承诺到2030年将温室气体排放量减到比2005年低30%。在此次大选中,自由党再次承诺胜选后会在未来10年内植树20亿棵,实现2050年温室气体“净零排放”目标。

  在气候外交舞台,加拿大非常活跃。对于美国退出巴黎气候变化协定的决定,加拿大深感失望。为此,它更加注重同其他国家进行合作,以多边方式推动气候外交。然而,加拿大气候外交的真正难题在于国内。为了实现2030年减排目标,小特鲁多政府制定了《泛加拿大清洁增长与气候变化框架》,框架的核心是碳税。小特鲁多试图将其作为彰显加拿大在控制碳排放制度方面领导地位的关键措施和引领全球实施碳税控制温室气体减排的重要步骤。2018年11月,小特鲁多政府在全国范围内正式颁布征收碳税的《温室气体污染定价法》。但是,民众在这一问题上出现了不同的态度,全国仅有不到一半的民众认为制定碳排放价格措施是一个好想法,工业大省安大略省70%的人则认为征收碳税将会极大增加税务负担。

  小特鲁多政府在跨山石油管道项目上的决策在国内同样引起争议。近年来,尽管国际油价在走高,但是加拿大油价却一直走低,其中一个重要原因是加拿大石油主要生产省份阿尔伯塔省的石油产量在增长,但是对外运力却没有相应提高,供大于求的问题突出。对此,阿尔伯塔省特别支持金德摩根公司的跨山管道项目,即建设一条从该省的埃德蒙顿市直达不列颠哥伦比亚省的大温哥华地区海岸的管道,将现有管道运力增加到近乎当前三倍的水平。但是,该计划长期处于停滞状态,其中的一个重要原因是环境人士以它会增加温室气体排放为由对其加以抵制。对此,联邦政府先是以45亿加元的价格收购该项目的相关资产,然后又于2019年6月18日批准项目进行扩建。尽管自由党承诺会从输油管道的收入中,每年拨出3亿加元用于清洁能源开发和支持其他气候行动项目,但环保主义者仍然表示愤怒和失望。

  整体来看,加拿大社会和自由党就经济发展和气候保护问题远未达成共识,民众、省和联邦政府的分裂与对峙极大限制了小特鲁多气候外交政策的发挥空间。未来四年,他在这方面能拿出什么新对策值得关注。

  联合国外交:非常任理事国席位竞争劣势明显

  加拿大曾经6次担任联合国非常任理事国。但在哈珀政府时期,加拿大于2010年联合国非常任理事国竞选中失败。这也是加拿大近60年来的首次失败,它充分反应了国际社会对哈珀保守外交政策的不满。小特鲁多上台后,于2016年3月正式提出要夺得2021年联合国非常任理事国席位,希望借此巩固加拿大中等强国地位,提升国家软实力。2020年6月,竞选将正式拉开帷幕,但加拿大获胜的前景却不容乐观。

  首先,相比竞争对手,加拿大在两个重要指标上严重落后。要想在非常任理事国席位竞选中胜出,候选国就必须在联合国193个成员国中获得三分之二的选票,这意味着发展中国家的支持异常重要。这时,对发展中国家的官方援助和参与国际维和行动就成为候选国能否取胜的重要指标。2018年9月,经济合作与发展组织就加拿大近五年的对外援助出台了专门报告。它认为,尽管加拿大近年来经济获得了强劲增长,但是它对外援助的力度却无法与之匹配。其中在2016年,其官方发展援助为39.3亿美元,仅占国内生产总值的0.26%,不仅远远低于国际通用标准0.7%的比例,甚至要低于哈珀保守党政府时期2012年的0.31%。在G7成员国当中,加拿大对外援助的总额最小,对外援助额与国内生产总值的比值位于第五位。在全球发展中心(Centre for Global Development)2018年就全球27个富国对穷国进行帮扶情况进行考察的发展承诺指数排行榜中,加拿大仅位居第17位,排名甚至落后于陷入经济困境中的意大利和西班牙,是2005年(第7位)以来的最低点。加拿大在参与国际维和的行动上也远远落后。早在2016年8月,加拿大就承诺在未来3年内将本国派出的维和人员数量达到750人,但2018年5月的数据却显示当年加拿大实际上只派出了40人,这是加拿大自1956年参与维和行动以来的最低人数。2019年8月,该数字有所上升,但也仅为128人,与此同时,其另外一个竞争对手爱尔兰却达到627人。就仅从这两个指标来看,加拿大想要从明年的竞争中胜出会非常困难。

  另外,还有一系列其他问题也对加拿大获得联合国非常任理事国席位构成挑战。首先,加拿大赖以自荣的人权外交在2018年遭遇自相矛盾批评。2018年8月3日,加拿大外交部在推特公开批评沙特阿拉伯逮捕人权活动家萨马尔·巴达维,并强硬要求沙特释放类似人士。6日,沙特政府以加拿大干涉其内政为由全面降级两国关系。沙特的这种反应是对小特鲁多政府自2015年来就人权问题屡屡指责它的集中爆发。其次,加拿大难民政策遭遇国内民粹主义和种族主义的抵抗。近年来,加拿大在接收国际难民方面的工作非常出色,仅2018年就安置了28100人,在数量方面位居世界第一。然而,随着近几年接收国际难民的数字激增,它在加国内引起了一系列问题,导致有57%的民众反对继续延续这个政策。最后,加拿大的国家声誉度和整体国际形象下滑,软实力连续三年下降。据2018年6月21日国际声誉研究所发布的国家声誉报告表明,在55个世界GDP总值最高国家中的整体声誉排名中,加拿大由2017年的世界第1降到了第7位。而之前六年,加拿大从未脱离过前二的位置。据美国南加州大学公共外交研究中心发布的2019软实力指数排行榜表明,2019年,加拿大在30个国家中的软实力位居第7位,这也是连续第三年出现下滑。它在一定程度上也表明,国际社会对小特鲁多近几年内政外交的整体反应趋势是消极的,自然不利于加拿大冲击联合国非常任理事国席位。

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