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北京大学政府管理学院教授王丽萍:社区与公共服务的语境分析框架

来源:国家治理现代化研究2020-09-26 11:14

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  社区与公共服务:一个语境分析框架

  作者:北京大学政府管理学院教授,国家治理研究院研究员 王丽萍;北京外国语大学国际关系学院讲师 郭凤林

  摘要:在席卷全球的分散治理浪潮中,“社区”无疑已经成为一个时髦的词汇,而社区导向的治理则塑造着公共服务领域的流行话语——大量抽象讨论和似是而非且缺乏实证检验的命题充斥其间,并在不同程度上影响着各国公共服务领域的政策设计和选择。然而,“社区”不仅仅是地域意义上的空间概念,更蕴含着丰富而微妙的经济、社会和文化等诸多方面的内涵;公共服务的范畴因国家和时段而有所不同,不同经济社会与文化背景中的个体对不同公共服务也有着不同的感受性和敏感度。因此,无论是“社区”还是“公共服务”都不是常量,而社区参与公共服务供给的影响也极为复杂。将社区与公共服务的具体特征考虑在内的语境分析框架,可以使社区与公共服务得以在特定制度与社会文化背景中得到讨论,从而有助于理解社区参与对公共服务供给的实际影响,并使决策者在制定相关政策时更为务实和审慎。

  关键词:社区 公共服务 语境分析

  在过去几十年中,政府改革始终与改进公共服务的具体目标联系在一起。其中,公共服务似乎不仅已经取代了曾经主导公共管理的组织相关研究(组织有效性研究)而成为公共管理的主导问题,也成为公共政策议程中居于突出地位的重要政策议题。与此相关,什么是更好的公共服务,以及如何改进公共服务供给,就成为学术研究和相关政策实践的重要问题,而社区则常常被作为改进公共服务的重要主体,被寄托了改进公共服务的角色期待。

  一、社区与公共服务:分散治理时代的流行话语体系

  公共服务取代组织有效性而成为公共管理主导议题的几十年,实际上也是分权与治理理念流行的几十年,而前者很大程度上是后者在公共服务领域的一个结果或具体表现。其中,“到地方去”(going local)因契合分权与治理理念而成为公共服务改革的重要方向和途径。于是,社区就被赋予公共服务供给重要主体的身份而成为公共服务改革的重要参与者,这一概念本身也成为相关领域改革实践和学术研究的重要概念和相关讨论中的高频词。在与公共服务相关的政策实践和学术讨论中,围绕“社区”这一概念已经形成了具有广泛影响的学术话语体系和政策话语体系。

  在实践层面,社区在公共服务领域的作用在不同国家都得到了前所未有的重视和强调,而社区参与则随着治理理念的盛行,在其对公共服务供给的影响尚未得到充分研究和实证检验的情况下,就大举进入了各国公共服务政策领域的实践中,使公共服务成为“分散治理时代的公共服务”。

  伴随治理理念的流行,社区(localcommunity)一词也变得越来越流行。无论在政策领域还是学术研究中,“社区”都已成为一个“热词”,而社区导向的治理则塑造着公共服务领域的流行话语。但是,社区导向的话语大多似是而非,并充斥于公共服务相关研究领域,但相关实证研究却严重不足。同时,各国在公共服务领域政策实践中所遭遇的问题则提示研究者和政策实践者,有关社区与公共服务的命题还需要在诸多方面进行深入具体的探究。其中,社区是什么、社区所属国家的特征以及社区处于怎样的地理位置,社区由哪些人组成及其结构特征,公共服务的范畴以及什么是公共服务改进,社区参与对公共服务有怎样的实际影响等,都是亟需关注和研究的基本问题。

  这些问题事实上也构成了理解社区参与公共服务供给的重要维度,进而构成了一个将社区在公共服务中日益受到关注的普遍趋势与特定国家和地区的社区对于公共服务供给的影响联系起来的分析框架。通过将社区与公共服务的具体特点考虑在内的语境分析框架,不仅有助于理解社区对于公共服务供给的真实影响,也有助于决策者在制定相关政策时更为审慎和务实。

  二、所有社区都一样吗?——社区概念的语境分析

  一般而言,一个社区是指由共享同一环境并相互影响的人们所组成的群体。在社区中,人们分享共同的目标、信念、资源、偏好、需要、风险以及其他可能存在的共同的条件,这些特征影响着群体成员的认同及其凝聚性水平。

  社区是一个空间概念或地域概念,又不仅仅是一个空间概念和地域概念,其复杂的社会、文化乃至政治内涵使不同社区有着不同的内部结构和行为特征,对于公共服务的影响也存在不同程度的差异。因此,作为与公共服务改革相关的重要概念和重要主体,“社区”不仅仅是一个技术术语,更是一个有着复杂而微妙内涵的概念。但是,在公共服务相关讨论中,社区似乎被视为一个给定的共同条件或背景,其内涵及现实表现的差异性则往往被有意无意忽略了。

  (一)经济发展水平与地方内部差异维度上的社区

  社区首先是一个空间概念或地域概念。这意味着社区不仅是一个与国家整体或中央相对的局部概念,其所处的具体地理位置及其特点在很大程度上界定着社区的特性,或者本身就已成为社区属性的一部分,因而对社区具有复杂的影响。

  在影响社区特性的诸多因素中,社区所属地域的整体经济发展水平,在很大程度上影响着社区对不同公共服务的需求状况,以及在公共服务供给中的参与能力。在这种意义上,处于经济发展不同水平上的发达国家与发展中国家对于不同的公共服务有不同的需求(如发展中国家和地区在生活用水方面仍然面临很大挑战),而社区对于公共服务供给相关问题的回应能力也存在不同程度的差异。这一维度是今天有关社区与公共服务相关讨论的一个重要分析视角,也有助于理解不同类型国家和地区给予社区参与公共服务供给的不同意义。

  源于20世纪70年代中后期的公共管理改革,其后更进一步发展为旨在通过管理主义改革,将公共服务交由私人部门,并以网络治理实现一体化和具有回应性的公共服务。社区作为网络治理的组成部分,在公共服务供给中发挥作用,是“分散治理时代”公共服务的突出特点,也是发达国家面临经济紧缩等问题时“减小政府规模同时维持公共福利模式的方式”,在社会资本急剧衰落的地方还被视为激发共同体意识和公民活力、促进积极公民权的重要途径。发展中国家和地区的社区在治理包括公共服务供给中的参与,则被赋予推进民主化的期待,有时还被认为是国家推卸公共服务供给责任的一种手段。

  不同类型国家和地区在这一维度上的差异,也不同程度地存在于一个国家内的不同地区之间以及同一地方的不同社区之间。譬如,一个国家内部的不同地区之间,特别是在经济发展不均衡的国家,不同地区的社区之间在公共服务需求以及应对不同需求的能力之间的差异,使得有关社区参与公共服务的理解不能再无视经济发展水平这一维度的影响。

  类似的影响也存在于同一地方不同社区所处的具体位置。不同社区所处的特定位置在很大程度上已提示了不同社区的结构(包括构造与组织特点等)以及与此相关的应对治理问题的意愿、能力和资源状况。在广义的城市,同一城市中的不同社区可能处于城市中心区域、城市外围区域或是农村。这些不同区域的社区在公共服务领域所面临的问题也不一样,应对这些问题的能力以及公共服务供给水平也表现出明显的差异。总体上,农村社区在教育、医疗、基础设施等方面所面临的问题远比城市社区要多,而在应对这些问题方面的资源和能力则不及城市社区。某种程度上,社区的公共服务供给能力是社区组成与结构的一个结果。

  (二)谁的社区,以及社区如何运作?

  社区作为一个基本社会单元,但并非一个仅具有自然属性的空间地域单位。应该说,共同的地域只是提供了一个社区的地理基础或空间基础,社区的生命力则来自生活于共同地域基础上的不同行动者所组成的群体。不同社区是由不同行动者构成的,同时还常常表现出不同的结构特征与互动关系特征。在这种意义上,社区本身就构成了一个重要的语境。因此,在分析社区与公共服务这一议题时,关注生活于特定社区的行动者就非常重要。

  对社区的不同界定影响着人们对社区行动者的一般理解。在宽泛意义上,社区可能包括地方公共权力部门(地方政府)、市场、非营利组织( NPOs)以及个人。这些都是社区公共领域的重要行动者,而在不同经济、社会、政治与文化背景中其重要性则存在不同程度的差异。对社区不同类型行动者的这种分析,是与社区所处的社会、经济、政治及文化背景联系在一起的。不同制度背景在很大程度上已经规定了不同类型行动者的活动方式与限度,是不同类型行动者在公共服务领域采取具体行动的重要约束条件。

  即使是在较为狭窄的意义上仅将社区理解为由共同生活在某一地域基础上的人群所组成的共同体,静态意义上社区成员的结构,如在社会经济意义上(包括受教育水平、职业分布、收入水平等)的同质性或异质性,以及社区成员的来源结构(如长期居住在本地的人口或是流动人口)等所导致的社会横向差异与纵向结构(社区内部分层),都可能在过程维度和结果维度上影响社区在公共服务领域的参与。发达国家普遍存在的主要体现为由具有同质性的人群所形成的居住区域(neighborhood)的社区,就明显不同于发展中国家城市化过程中大量出现的由流动人口组成的社区,而在大城市的边缘则存在很多人口结构非常复杂的社区。

  在动态意义上,由不同类型、不同层级行动者所组成的社区实际上还是一个博弈生态(an ecology of games。社区在动态意义上的运作很大程度上是静态意义上社区结构互动的结果。

  如果在历史维度上对社区进行笼统划分的话,社区可以简单划分为传统社区(traditionalcommunity)与非传统社区(non-traditionalcommunity),而非传统社区往往也是相对比较新的社区(如发展中国家城市化过程中新出现的社区)。一般而言,传统社区也是本土社区和地方社区(indigenousand local communities),其内部秩序是历史形成的,而不是由社区权威强加的,社区的构成和结构较为稳定,有较为明确和稳定的领导者,公共服务的生产和分配也遵循社区共同认可的伦理原则和长期形成的做法;新社区往往具有构成较为多元且不稳定的特点,因而需要一个集中的权威(包括政府)为社区成员创造共享的价值观与行为规范,进而创造社区秩序。在社区秩序不确定的新的社区,决策机制可能不明确也不稳定,公共服务的生产与分配机制也可能处于经常的变动中。因此,不同类型的社区在公共服务生产和分配中可能会遵循不同的逻辑,也会有不同的决策机制,并导致不同的公共服务供给能力以及不同的分配结果。

  社区秩序和规范既设定了社区行动者的共同目标,也在很大程度上设定了社区行动者的行为边界和行动方式。不同的社区有着不同的结构,也决定了不同社区的决策机制和领导力状况,进而影响着社区在公共服务领域的行动能力和供给状况(如公共服务的普遍水平,公共服务在社区内不同个体之间的分配状况等)。

  (三)社区在公共服务供给中的角色

  社区在公共服务领域的参与过程中可以扮演不同的角色——公共服务的生产者、分配者或消费者/使用者。不同的角色期待不仅与社区所处的社会经济文化背景密切相关,与一个国家整体的公共服务水平有关,还与社区本身的具体属性直接相关。

  社区本身就是公共服务的消费者和接受者,或者说就是由接受公共服务的个体所组成的,因而作为公共服务接受者也可理解为社区固有的角色,也是一种消极角色。但是,作为公共服务接受者,社区所获得的公共服务的数量、质量以及公共服务在不同个体和家庭之间的分配是否公正等,直接影响着社区在公共服务领域其他角色如生产者和分配者的扮演。使用公共管理(服务)领域的流行话语,这种关系可以表述为,社区是公共服务的使用者,不同的用户体验影响着社区(用户)在公共服务生产与分配过程中的参与。

  在这种意义上,社区在公共服务领域的参与就形成了一个参与梯度。借用阿恩斯泰因(SherryR. Arnstein)的概念就是参与的阶梯(ladderof participation)。当然,这里的参与用英文表达是involvement,而非阿恩斯泰因所使用的participation。在社区公共服务领域参与阶梯的最底端是社区作为公共服务的消极接受者,在阶梯的最上端则是社区作为公共服务的生产者与分配者。在阶梯的最上端,社区不仅被视为公共服务领域政府的伙伴,甚至主导了公共服务的生产与分配,因而可以视为社区参与公共服务的积极角色。

  在公共服务领域,不同国家对社区给予不同的期待,即除了作为公共服务的接受者之外,社区还被期待作为公共服务的交付者(deliverer)乃至生产者。公共服务的生产者角色指社区成员个体或组织起来作为共同生产者(co-producer)与公共服务传统提供者如政府和专业部门等共同生产公共服务,以提高公共服务供给效率。社区成员凭借其知识、资源(时间、精力、技能甚至金钱)、对地方真实需求的了解以及对其他成员的积极影响等,一旦参与公共服务的生产,其贡献往往是倍增的。

  还有观点将共同生产概念限定为共同交付(co-delivery),具体而言,是通过社区成员个体及其家庭与专业人员在平等和互惠的关系中提供公共服务。依据参与的阶梯所提示的不同参与水平,虽然共同交付似乎是相对于共同生产较低的参与层级,但这一过程的分配效率(速度、针对性等)直接影响着社区成员对于公共服务的感受性和“用户体验”,也涉及公共服务分配中的原则和伦理倾向。

  因此,社区在公共服务领域被赋予怎样的角色期待,以及社区是否具有实现这些角色期待的能力和资源,也是思考社区与公共服务这一议题的重要思考维度。

  三、公共服务的语境分析

  公共服务常常与公民权(citizenship)联系在一起,但作为一个术语(term)的公共服务一词并没有一个准确的法律定义。一般情况下,公共服务被界定为由公共权威提供或由公共权威控制的诸多服务的一个特定子集。公共利益或普遍利益是公共服务的重要目标,公共利益涉及价值判断,因而会随时间和空间而发生变化。在这种意义上, 公共服务是动态的并因时间和国家而不同。

  (一)公共服务:空间维度与部门维度

  在现代国家治理中,公共服务因其特殊性而始终是一个敏感议题。自现代国家产生以来,公共服务作为国家的基本职能,已由最初的提供安全扩展至包括教育、医疗卫生、就业、住房、养老等广泛领域,乃至出现了所谓福利国家。由于不同国家文化、社会、经济与政治背景的差异,人们对于不同公共服务的感受性和敏感度也存在很大差异。其中,教育与医疗卫生是不同国家人们最为关注也常常引发较为集中的争论的公共服务关键部门。与此同时,不同的公共服务部门对于专业性的要求也存在很大差异。有的公共服务对于专业性有较高的要求,因而需要不同程度的向上的集中;对专业化要求较低的公共服务,才可能实行分散治理,赋予社区较多的参与机会。因此, 公共服务领域的改革,特别是社区在公共服务领域的参与,需要充分观照不同国家的文化、社会、经济与政治背景以及公共服务的具体特点和要求审慎设计,务实推行。

  公共服务的范畴不仅因时间而不同,在不同国家之间也存在不同程度的差异。不同国家之间公共服务供给的差异,不仅是各国特定文化(价值观)、历史与传统的一个结果和表现,更受到国家经济实力以及由主导意识形态所塑造的公共政策导向的影响。美国与欧洲福利国家在公共服务领域的不同制度安排,就常常被视为其价值观、意识形态差异在公共政策领域的结果。

  伴随公共服务日益被视为政府责任甚至是一种伦理要求(ethicalimperatives),发展中国家和地区公共服务领域的政策导向也发生了重要变化,特别是2000年以来世界范围内还形成了有关社会政策议程的共识。中国公共服务范畴自2002年即进入“社会政策时代”以来的变化可以视为发展中国家类似变化的一个缩影。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出,基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。文件将基本公共服务定位为公民权利的范畴,而提供基本公共服务则是政府的职责。与此同时,文件还明确将教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务纳入基本公共服务范围。公共安全也于2015年被明确纳入基本公共服务范畴。

  (二)公共服务改进

  公共服务改进(public serviceimprovement)是作为学科或职业的公共管理的核心议题,也是驱动最近几十年来公共管理日益转变为公共服务的具有感召力的理念,还被视为公共部门改革正当性的重要佐证。虽然改善公共服务已经处于政策议程和学术研究议程中非常重要的位置,但“公共服务改进”仍是一个难以界定和测量的概念。

  在时间维度上,各国所经历的公共服务范畴的扩展在很大程度上意味着在数量意义上公共服务的重要改进,而公共服务改进具有比数量意义更为丰富的内涵。因此,有学者将其界定为“对公共服务实际标准与期望标准的感知更为接近和一致”。然而,无论是实际标准还是期望标准的测量都并不容易。

  “目标实现模型”(goalattainment model)假定公共服务都被赋予了实现某种形式的政策目标的使命。譬如,医疗服务是为那些本来不会购买此类服务的社会人群而提供的,其前提假设就是更为健康的人口将使社会所有人在社会和经济意义上受益。对全民健康水平的测量就可作为衡量公共服务改进的依据。当然,有时政策目标并不是清晰的和明显的,而政策结果的滞后也会影响对公共服务改进的评价。

  公共服务产出(out-put)也被视为公共服务改进的重要测量依据。数量的增加是服务产出的一个重要方面,也是较为容易测量的方面,而服务的质量和效率则难以测量。譬如,教育部门公共服务的改进仅仅依据学生成绩来评价并不充分,学生能力的提升往往并不能够通过考试成绩得到准确反映;人们对特定公共服务的投入产出比也较为关切。不仅如此,公共服务的产出还涉及价值层面的评价。其中,公共服务的成本和收益是否在不同的相关群体间得到公平分配,就常常成为极其敏感的重要社会议题。

  公共服务供给的过程和实践也常被作为公共服务改进的测量标准。公共服务管理者往往就是在这一维度上来界定公共服务改进,即“按照正确的程序把事情做好”。公共服务管理部门的职责也集中体现于这一方面。

  不管采用哪一种测量标准,可以肯定的是,公共服务是由接受服务的不同群体来评价的,哪些群体被访问、被提问的方式、被问到了哪些问题以及被提问的背景等,都会对公共服务的评价产生影响。与此同时,接受公共服务的群体还会依据不同标准评价公共服务,或者是给予不同评价指标不同的权重。因此,随着时间的推移,不同群体之间权力关系会发生变化,对公共服务的评价标准也会相应发生变化。在这种意义上,对公共服务改进的评价某种程度上还是一个感知问题。

  因此,公共服务改进实际上是不同利益攸关方为执行其评价标准所进行的政治竞争与冲突的竞技场。公共服务的不同测量标准,以及不同利益攸关方评价公共服务的不同角度,使得有关公共服务改进的评价标准难以产生共识。 对公共服务改进的界定和评价需要将诸多环境因素考虑在内,而这种界定和评价也是政治的,同时因环境不同而变化,而非技术性的和普遍的。这些不同维度和视角都是理解社区参与公共服务的重要分析维度和视角。

  四、社区与公共服务改进:若干经验证据

  在分散治理时代,无论是社区还是公共服务都成为恰逢其时的概念,而二者的结合对于作为公共管理核心的公共服务改进似乎也是最好的选择。的确, 无论是赋权于社区,使其充分参与公共服务的生产和分配,还是扩大公共服务范畴并提升公共服务质量,“社区”和“公共服务”因与时代精神相吻合而获得了广泛的社会接受基础。与此相关,政策领域和学术研究领域也充斥着有关社区参与有助于改善公共服务的乐观预期。有关社区与公共服务的一些个案研究则提供了更为丰富的有意义的经验证据。

  (一)发达国家与发展中国家:比较视角

  “到地方去”是源于发达国家的公共管理改革的重要趋向,也是公共服务最为醒目和最具吸引力的改革标签。这一领域不断累积的实践及相关研究作为语境分析的研究案例,不仅有助于全面理解社区与公共服务,并弥合这一领域流行观点与现实之间的差距具有重要意义,也在方法论意义上为这一领域的语境分析提供了支持。

  在有关发达国家的研究中,一项基于英国布里斯托尔(Bristol)、伦敦的陶尔哈姆莱茨区(TowerHamlets in London)、格拉斯哥(Glasgow)和米德尔斯堡(Middlesbrough)的比较研究发现,相对于发达地区,经济落后地区的社区参与对公共服务改进和地方经济发展的影响远不及发达地区社区参与的影响。即便如此,社区对社会经济发展的影响也只是国家和市场作用的补充而已。

  同样是在英国,围绕有关废弃物回收利用争论的另一项研究,则提供了有关公共服务改进评价的生动案例。在过去十多年的时间里,英国城市中垃圾回收的比例翻了两番。对一些人而言,这一结果是公共服务改进的最好证明;还有一些人认为这一结果是由回收过程的变化带来的,如回收垃圾的时间由每周一次变为两周一次,实际上意味着服务的恶化;还有一些人则关注可持续废物管理的最终结果,他们质疑一些城市回收活动的环境成本是否大于收益。

  在“到地方去”的大背景下,以社区为基础的社会服务网络已经成为公共服务供给的一种广受欢迎的方式。但是,上述案例研究似乎不能提供经验证据的支持。有研究通过提出有关组织、项目以及社区对于社会服务供给的规模与范围的模型,对美国洛杉矶地区的公共服务项目“家庭保护计划”(theFamily Preservation Program)进行了具体分析。研究发现,社区潜在合作伙伴的可及性、所需服务的范围以及客户群体的种族同质性等决定着公共服务网络的规模。这一发现对于公共服务网络形成过程的有效管理具有重要启示。

  对于发展中国家的经验研究则呈现了不同的现实图景,而在相关学术讨论空间,有关发展中国家和地区研究的关注点也与对发达国家的研究存在明显差异。

  在发展中国家,社区对于公共服务的影响不及人们的一般想象和预期,也与一些机构的研究结果存在较大差距。1977年联合国饮水会议在马德里召开,会议宣布“1981-1990年”为“国际饮水供给与卫生十年”,而这次会议被认为标志着开启了世界范围内农村饮用水设施供给制度变革的时代。其后,在1990年的新德里会议上,社区管理首次被作为农村饮用水设施供给的关键概念和指导原则提出。由世界银行支持的印度Swajal项目(SwajalProject, 1996-2002),则成为农村饮用水设施供给制度改革的经典案例,更被参与式规划模式(participatorymodes of planning)倡导者视为“最佳实践案例”(a case of best practice)。

  但是,这一制度变革的影响是多方面的。有研究对这一项目实施情况的深入调查发现,社区内部冲突以及利益集团政治扰乱和利用了社区协商与决策,也影响了真实的代表性,其中村庄里在传统上就被边缘化的群体如妇女和落后种姓仍不能得到充分代表,村庄社区并不能在分散治理的改革中履行公共服务供给的职能。在印度,公共服务部门的分散化过程,特别是在一些山区社区极为重要和基本的生活用水的供给方面,公共服务由社区供给不仅对于公共服务的改进并未产生积极影响,还产生了新的赢家和输家,从而制造了新的社会分化。

  对其他发展中国家的研究也有类似的发现,特别是在关乎基本民生的公共服务领域,这种分散治理常常不能达到人们的预期结果。对于发展中国家而言,一些特定的公共服务有着区别于其他公共服务部门的特殊意义。印度Swajal项目涉及的农村饮水问题,也是其他许多发展中国家公共服务领域的敏感问题。20世纪90年代以来,许多低收入国家进行了水务部门的公共服务改革,其做法是将由国家领导的供水服务交由地方社区,以期供水服务中的技术和金融问题得到改善。有学者对马拉维供水公共服务社区管理的调查研究发现,供水服务中的技术问题和金融问题依然存在,甚至低于基本标准。更为糟糕的是,“社区管理似乎只是服务于国家(和捐献者),以此作为推卸其提供公共服务责任的手段。”

  缺乏有效的决策机制和领导以及必要的政治与行政管理意识,社会经济体系还没有能力吸收因分权而带来的权力再分配的冲击,精英俘获(elitecapture)与社会排斥(socialexclusion)现象难以避免,而分散的公共服务供给体系在社区层面所产生的不满往往又超出了社区层面社会经济体系所能承受的范围。这些问题在发展中国家不同程度的存在,使得社区在公共服务供给中的参与更像一个 “社区参与的神话”(themyth of community participation)。

  (二)来自中国的经验证据

  “社区”在中国完全是一个外来词,也很难在中国找到完美的对应物。在中国普通民众的概念中,不同层级地方政府往往被认为是使问题得到恰当解决的层级或组织,地方政府的公共服务与更为微观的“社区”层面的公共服务常常是合而为一的。在2002年北京市经济社会调查(BAS)中,受访者被问及,“当想到环境问题的时候,您一般会在什么范围内考虑”,在“您居住的社区”、“您所在的城市”、“中国”、“世界”、“上述所有选项”及“不知道”等选项中,有37.92%的受访者是从“城市”层面来思考环境问题,其次有34.71%的受访者是从其所在社区层面思考环境问题。因此,外来概念“community”在中国语境下既可能是不同层级的地方,尤其是基层层级,也可能是更为微观的住宅“社区”。

  近年来,随着由各级政府主导和推动的社区建设工作的快速推进,特别是社区工作站的建立,中国民众已经日益接受了外来概念“社区”,并逐渐把社区作为可以使与个人生活和福祉密切相关的诸多问题得到恰当解决的层级。与此同时,由地方政府主导的社区建设也迅速推进。以中国超大城市北京为例。2018年,北京市常住人口2154.2万,社区数为7014个,其中城市社区3177个,农村社区为3837个。

  伴随作为实体的“社区”的发展,社区日益走进人们的生活,人们对社区公共服务的需求也在不断增加。2017年BAS调查结果显示(表1),民众对社区层面养老、医疗、就业技能培训、亲子育儿教育、流动人口服务、法律援助、家政中介服务、邻里调解服务等的需要程度(含非常需要和比较需要)都在60%以上。

  1 2017年北京市居民对社区服务的需求程度(%

 

非常需要

比较需要

不太需要

不需要

合计

养老服务

36.44

50.44

11.01  

1.12

100

医疗服务

36.36

51.3

10.28

0.78

100

就业技能培训

23.5

52.74

18.5

3.11

100

亲子育儿教育

23.23

46.11

23.45

5.44

100

流动人口服务

25.93

46.57

21.06

5

100

法律援助

20.54

52.64

18.76

6.15

100

家政中介服务

16.42

48.34

22.05

11.44

100

邻里调解服务

18.15

50.77

17.76

11.12

100

  相应地,社区公共服务供给也在不断增加。BAS2013年和2017年的调查结果显示(表2),受访者所在社区提供医疗服务的比例从2013年的36.74%提高到了2017年的71.52%,家政中介服务的提供比例也从24.62%提高到了60.58%,显示出社区层面公共服务的不断完善。同时,社区层面公共服务的供给类型也不断丰富。2017年BAS调查结果显示,已经有超过一半的受访者所在社区提供了诸如就业技能培训、亲子育儿、流动人口、法律援助、邻里调解等更为精准和细致的服务。

  2 BAS调查受访者所在社区服务提供情况

 

2013

2017

 

频数

比例(%

频数

比例(%

医疗服务

928

36.74

1,504

71.52

家政中介服务

622

24.62

1,019

60.58

就业技能培训

-

-

904

55.73

亲子育儿教育

-

-

878

55.5

流动人口服务

-

-

1,239

65.8

法律援助

-

-

1,004

59.69

邻里调解服务

-

-

1,086

65.19

养老服务

-

-

1,304

68.74

  发展中国家大多目前正经历快速的城市化过程,城市迅速扩张,地方社区也在经历快速变化与不断重塑和形成的过程。就社区在城市空间意义上的分布而言,社区分布呈现出中心-外围的明显特征,即在城市中心有城区社区,外围则是集中了大量国内移民的城市与农村过渡地带(在中国称为城乡结合部)。在宽泛意义上,中国城市还包括传统意义上的农村社区。

  在北京市的超7000个社区中,不同社区在城市空间维度所处的位置不同,在公共服务领域所面临的问题也不一样,社区应对这些问题的能力和资源以及公共服务供给水平也表现出明显的差异。总体上,农村社区在教育、医疗、基础设施等方面所面临的问题远比城市社区要多,而在应对这些问题方面的资源和能力也存在很大差异。根据北京市市民热线服务中心12345的相关数据和报告,相对于城市社区,农村社区在基本民生领域面临较多的问题。与此同时,不同社区的公共服务供给状况还受到城市整体发展规划和城市布局的影响。

  五、结语

  在政治学领域,社区并不是一个陌生的研究主题。在早期民主研究中,社区以及基于社区的地方自治更被视为民主得以产生和正常运转的重要基础,也被用以解释一些基本制度(如联邦制)产生的基础。二战后最初几十年中国家职能的迅速扩张和国家作用的持续增强,在很大程度上使得社区的作用黯然失色了。在过去三十多年声势浩大的分散治理浪潮中,社区被寄托了诸多期待,如增强社区凝聚力和重塑社会资本、改善公共服务、促进公民权利发展和民主化等。对社区角色的重新关注和强调并不意味着社区在政治空间的简单回归,社区发挥其功能的环境与几十年前相比已经发生了明显的变化。

  伴随过去几十年中公共服务成为公共管理改革的重要主题,甚至置换了公共管理改革的概念,社区也在分散治理的时代氛围中被赋予公共服务改革的关键角色。20世纪70年代中后期以来发达国家面临经济停滞和衰退,普遍实行财政紧缩政策,为使福利水平保持稳定,公共服务改革将社区作为福利生产和供给的重要主体。源于发达国家的这一改革模式与分散治理理念一起也影响了整个发展中世界。

  无论是“社区”还是“公共服务”都不是常量,而社区参与公共服务供给所产生的影响也极为复杂。相关经验证据表明,发达国家的不同社区对于公共服务供给有不同的影响,发展中国家社区参与对公共服务供给的影响则更为复杂。

  虽然公共服务涉及诸多专业性和技术性问题,但社区不是一个技术术语,社区公共服务参与本质上也不是一个技术性问题。与此同时,社区不应因其在促进共同体意识、增强共同体凝聚力、推动公民权利发展以及民主化方面的作用而使其在公共服务供给中的作用被符号化和教条化。社区在社会、经济、文化与政治等诸多维度上的不同特性,使其对公共服务的需求、回应各种需求的能力等都存在不同程度的差异。因此,社区参与对公共服务的影响也极为复杂,应将社区与公共服务置于语境分析框架中加以理解。

  这种语境分析并非否定社区对于改进公共服务的可能的积极影响,而意在强调应避免将社区与公共服务改进简单联系在一起,进而社区参与一定会导致公共服务改善的线性思考。将社区参与对公共服务的实际影响置于语境分析框架中加以理解,有助于弥合有关社区参与公共服务供给的流行话语与社区公共服务参与的实际效果之间的差距,使相关政策启示更加明确和更具针对性。

  在宽泛意义上由政府、市场、非营利组织(NPOs)、家庭和个人所组成的社区,充斥着有关美好生活的不可调和的理解,而围绕公共服务的争论也无法仅依据其名义指示物(如教育、医疗等)得到恰当的理解和评价。这就使社区与公共服务的语境分析更为必要,也更有意义。

  (来源:《国家治理现代化研究》第五辑,中国社会科学出版社2020年7月版)

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