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【战“疫”说理】疫情冲击全球粮食安全 中国粮食安全的底气从何而来

来源:人民论坛2020-06-27 11:17

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  作者:田志宏,系中国农业大学经济管理学院教授

  新冠肺炎疫情冲击了农业生产、贸易、商品价格和居民购买力,对粮食安全构成了威胁。我国采取的严格封锁和隔离措施有效遏制了疫情蔓延,但也对包括农业生产和贸易在内的经济活动产生了显著的负面影响。由于缓冲库存充足以及国内供应链保持畅通,新冠肺炎疫情未对我国粮食安全保障产生重大的冲击,但随着国内需求复苏以及国际市场不确定性将对我国未来一段时间的粮食安全构成挑战,需要在恢复农业生产、加强市场监测预警、促进国际贸易通畅等方面采取切实有效的措施。长远来看,需要顺应粮食消费随经济发展呈现的新特征和新趋势,坚定优化粮食种植结构和促进农业对外合作的步伐,充分利用两个市场、两种资源保障国家粮食安全。

  新冠肺炎疫情对全球粮食安全的影响机理

  1996年,世界粮食安全首脑会议对粮食安全的定义做了丰富且被普遍认同和采用的表述,“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得满足其饮食需求和积极健康生活的食物偏好的充足、安全和营养的食物”。按照这一定义,联合国粮食及农业组织(FAO)明确了粮食安全的四大维度,即可供性、获取性、利用性和稳定性。新冠肺炎疫情对粮食供应和需求的影响将直接和间接作用于粮食安全的四个维度。

  疫情冲击了粮食生产和贸易,破坏粮食可供性。为应对疫情实施的封锁措施和自我隔离行为会减少劳动力供应,进而可能导致耕地面积减少和限制农作物管理,最终造成收成下降。这种负面影响在农业生产系统为劳动密集型的发展中国家尤为突出。随着疫情在全球蔓延,一些粮食出口国开始担忧本国农业生产和粮食供应不足问题,进而采取出口禁止或限制措施。例如,作为世界第二大大米出口国的越南于2020年3月25日起暂停对大米出口的授权,以优先保障国内供应和价格稳定。此外,疫情蔓延还会引发港口关闭和物流障碍,迫使粮食贸易链中断。3月中旬,阿根廷两大主要农产品出口港口Rosario和Timbues先后被迫暂时关闭。对于粮食储备不足的国家,生产和贸易中断的发生会严重威胁他们的粮食可供性。

  疫情引发经济衰退和购买力下降,威胁对粮食的获取和利用。感染率和死亡率引起的供应冲击、限制流动性的隔离措施,以及由于供应链受限和信贷紧缩导致的商业成本上升,都将全面影响经济,导致经济增长放缓或经济衰退。经济活动减缓和流动限制可能会减少家庭的收入和购买力,特别是在欠发达国家的城市地区。如果政府缺乏启动相关社会安全网计划(例如食物银行和现金转移)的财政资源,那么该国受影响的家庭很容易陷入粮食不安全境地。人们会转向更便宜但营养价值较低的食品,从而导致营养不足的增加。如果疫情危机持续时间足够长,则可能进一步导致脆弱人口卡路里摄入的广泛下降。国际货币基金组织(IMF)4月的预测数据显示,2020年全球经济将收缩3%;疫情造成的经济衰退将导致所有国家的GDP增长率减少2%-10%,粮食净进口国营养不良的人口数量也将增加1440万-8030万。

  新冠肺炎疫情未对我国粮食安全构成重大冲击的原因

  为了遏制新冠肺炎疫情蔓延,我国实行了严格的封锁和隔离措施,在一定程度上影响了粮食和其他农产品的生产、流通和可获取性。然而,疫情防控期间我国粮食供应和价格总体稳定,这主要归功于持续稳定的粮食增产成就以及充裕的粮食储备。此外,党的十八大以来,我国脱贫攻坚取得显著成就,大大降低了与贫困相关的粮食不安全发生率。

  一是我国粮食生产能力不断提升。我国坚持立足国内保障粮食基本自给的方针,实行积极的农业支持政策和严格的耕地保护制度,实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,持续推进农业供给侧结构性改革和体制机制创新。尽管人口快速增长、城市化空前扩张、耕地流失和水资源短缺,但中国仍以仅占世界7%的耕地养活了世界21%的人口。近10年间,我国粮食产量持续增加,2019年产量最高达6.64亿吨,比2018年增加0.9%,创历史新高。稻谷和小麦产需有余,完全能够自给,谷物总体自给率超过95%,为保障国家粮食安全、促进经济社会发展和国家长治久安奠定了坚实的物质基础。“手中有粮,心中不慌”“将中国人的饭碗牢牢端在自己手上”的理念已成为现实。

  二是我国粮食储备和流通能力持续增强。经过多年的完善和调整,我国已经建立了完备的粮食储备系统。无论是从粮食储备量、储备品种、储备系统看,还是从企业加工能力看,我国完全有底气、有能力应对各种市场风险,满足市场需求和稳定市场价格。2014年起,各地均遵循“产区储备规模保持3个月销量、销区保持6个月销量、产销平衡区保持4个半月销量”的原则重新核定并增加了粮食储备规模,有效保证了各地区粮食稳定供给。结合地方储备粮均衡轮换制度,同时保证了储备粮食的质量和数量。此外,大中城市还建立了满足10-15天的成品粮油储备,多元市场主体也建立了维持正常生产的商品库存。粮食物流骨干通道全部打通,公路、铁路、水路多式联运格局基本形成,原粮散粮运输、成品粮集装化运输比重大幅提高,粮食物流效率稳步提升。

  三是国际粮食市场供应充裕,粮价未受到个别国家出口限制政策的冲击。国际谷物理事会预测,2020世界小麦、大米、玉米和大豆的产量都将达到创纪录水平,小麦和大米的库存也将增加。新冠肺炎疫情全球蔓延趋势加剧使得一些国家对主要大宗商品实施了贸易限制,以确保国内稳定的粮食供应。以小麦为例,2020年3月22日,哈萨克斯坦禁止出口小麦粉,3月30日,解除出口禁令并宣布小麦和小麦粉的出口配额;3月30日,乌克兰为小麦出口设定最高限额。北非和中东地区高度依赖小麦进口的国家开始争相增加储备。不过,由于小麦供应前景整体良好,这些出口国的出口限制政策并未给价格造成太大压力。FAO市场监测数据显示,3月小麦国际价格环比下降了2.2%。就大米而言,人们担心泰国干旱可能进一步加剧疫情对国际大米市场供应的冲击,在越南宣布暂停大米出口后,出口国和进口国的消费者购买量都大幅上升。大米价格一度达到了多年来的最高水平,但随后出现回落。3月大米国际价格环比增长不到5%。相比之下,由于用于动物饲料和生物燃料生产需求减少,玉米和大豆价格环比跌幅均超过了3%。

  四是脱贫成就显著,大大提升我国贫困人口对粮食的获取能力。贫困人口通常是最容易遭受因突然的冲击(例如经济或气候危机)或周期性事件(如季节性粮食不安全)而失去粮食供应的威胁。FAO、世界银行等国际组织纷纷警示各国政府要格外关注贫困或脆弱群体在新冠肺炎疫情大流行期间的粮食获取能力。从这个角度看,粮食不安全是一个与贫困密切相关的消费问题。提高穷人实际收入或资产价值的政策举措能够增强粮食安全。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作,深入推进脱贫攻坚,取得了重大决定性成就。2013-2019年,832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元。贫困群众“吃穿两不愁”质量水平明显提升。即使工作机会和收入受疫情影响有所下滑,他们的粮食安全和营养也不至于陷入危险之中。

  疫情危机后我国粮食安全面临的主要挑战

  我国粮食安全保障在疫情防控期间经受住了严峻考验,但未来一段时间内仍面临很大的挑战。一方面,复工复产带来的需求逐渐恢复预计会给供给侧带来压力,食品价格有出现上涨的可能;另一方面,一些世界主要粮食出口国疫情仍十分严重,封锁和隔离措施持续时间越长,对其粮食系统的压力就越大,未来可能甚至再次实行出口限制措施,以优先保障本国粮食供应。

  第一,随着复工复产推进,在外就餐需求增大,预计需求波动会增加农产品供应压力。疫情防控期间,酒店和餐馆就餐大幅下降,肉类、水产品、水果、蔬菜、食用油等农产品需求显著下降。复工复产后,集团消费会突然增大,预计出现短期突增的大批量购买,从而引发一定的波动。疫情防控的早期阶段,运输不畅阻碍了农业生产资料的购置,线下售卖农业生产资料的商户大多关门闭市,线上售卖农业生产资料的电商也大都短期不发货或者无货可发。人员流通不畅也给农业生产活动带来诸多不便,一些租用其他村落的土地进行生产的种植户无法及时将生产资料运往所耕种的土地,一些需要大量用工的种植大户很难找到雇工,不少地区植保下乡、技术下乡等生产性服务也无法开展。此外,易腐的高价值农产品在全国范围内都出现了严重滞销问题,种养户损失惨重,很大程度上影响到他们在下一个生产周期的投入以及持续经营的积极性。可以预见,未来一段时期内,食品需求的释放会给我国农业供给侧带来一定的压力,食品价格上涨风险加剧。

  第二,农业资源紧缺日益约束国内粮食生产能力的局面没有改变。经过艰苦奋斗和不懈努力,我国依靠自己的力量实现了粮食基本自给。然而,“高投入、高产出”的集约化生产模式对有限的水土资源和农村环境造成了巨大压力。我国每亩耕地化肥施用量约为发达国家的3倍,农药利用率约为33%,低于发达国家20-30个百分点,使得耕地次生盐渍化、酸化等问题非常严重。2013年中国中重度污染耕地达到5000万亩左右,耕地污染超标率为19.4%,超标面积达3.5亿亩。粮食生产还消耗大量原本就稀缺的水资源,华北平原用于农业的地下水消耗占全部地下水消耗的80%以上,该地区已形成世界最大的地下水漏斗。为了粮食生产的可持续性,我国实施了一系列控制农业生产资源过度使用的措施,例如,化肥和农药施用量零增长计划、耕地轮作休耕计划、最严格水资源管理制度等。在经济增长和城市化扩张持续刺激粮食需求增加的背景下,农业生产资源的日益稀缺增加了我国粮食供应的管理难度。

  第三,大豆等重要农产品的进口供应形势不容乐观。本世纪以来,高波动水平成为农业大宗商品价格的一个关键特征。价格波动增强了依赖全球贸易保障粮食安全的风险。在经济持续快速增长和城市化的过程中,中国保持了相当高的主粮自给水平,有选择地将饲料粮和油料粮的生产外包。用于榨油和动物饲料原料的大豆是我国战略性意义最突出的进口农产品,进口依赖程度高,2019年进口量达到8551万吨,进口依存度达到83%,并且来源集中于巴西和美国。受中美贸易摩擦影响,过去两年中,我国一半以上的进口大豆来源于巴西。近年来,我国启动了对巴西的大规模基础设施投资,以改善巴西大豆的出口物流体系,参与主要出口国粮食供应网络的构建在一定程度上促进了我国进口的自主性和稳定性。值得注意的是,由于巴西政府一直未采取严格的封锁和隔离措施,新冠肺炎疫情感染和死亡人口持续攀升。未来,该国政府可能会迫于压力加大防控力度,农产品生产和出口物流体系势必会受到一定程度地破坏,进而威胁对我国大豆的稳定供应。2020年1月15日,美国与我国签署了第一阶段经贸协议。作为协议的一部分,我国正在恢复对美国大豆的进口,但进口是否通畅同样取决于疫情在美国的蔓延程度及其防控势态。

  第四,主要出口国贸易限制措施具有不可预测性,增加国际粮食市场的不确定性。对稳定国内价格越来越普遍的反应是实行贸易限制。价格快速上涨的商品净出口国可以通过临时颁布出口禁令来缓解价格上涨。如果该国出口规模和市场份额足够大,则出口禁令可能会加剧全球价格波动。2020年3月下旬以来,一些国家先后针对粮食等重要农产品实施出口限制措施。由于全球市场储备总体充足、收成前景良好,这些措施并未造成大范围的恐慌性购买以及价格的持续飙升。当前,这些国家出口限制政策有所放松或是被取消,但此类政策未来仍有抬头可能性,特别是在美国和巴西等主要粮食出口国国内疫情防控形势尚未明朗的背景下。国际社会在粮食出口限制措施有损国际市场供应和价格稳定方面已形成普遍的共识,但以世界贸易组织(WTO)为核心的多边贸易体制尚未构建强有力的出口限制约束机制。如果疫情全球蔓延势态进一步恶化,出口国尤其是发展中国家随时可能出于优先保障本国粮食安全的合法动机启动对重要农产品的出口限制政策。由于全球谷物和油料市场的出口国比进口国集中得多,新一轮的出口限制可能会引起更大范围和程度的恐慌性购买和囤积,全球粮价波动将难以预期,这将严重威胁进口国的粮食可供性和稳定性。

  疫情危机后保障我国粮食安全的具体对策

  迄今为止,由于全球粮食库存相对充足以及受影响国家实施严格的隔离措施引致需求较为疲软,新冠肺炎疫情对全球粮食供应链的破坏性仍较为有限。然而,从中长期来看,对全球粮食供应和粮食价格的潜在风险将取决于疫情的持续时间和严重程度。粮食安全关乎国家独立、政局稳定、经济发展和社会安定,应当未雨绸缪,采取针对性措施提供自身供给能力以保障我国粮食安全。

  第一,顺应粮食消费新趋势,加快优化粮食生产结构。长期以来,我国坚定实施口粮绝对自给方针,耕地资源优先满足小麦和稻米生产。与日本、韩国等同样具有人多地少水缺的国家相比,我国口粮自给率和储备水平是相当高的。一般而言,随着经济发展,口粮消费会呈现先增后减的趋势。我国口粮人均消费量从1960年的90公斤在波动中增至1984年179公斤的峰值,而后持续降至2013年的151公斤。相反,受收入增长和城市化快速发展的推动,我国饲料粮需求迅速增长,超过了国内生产能力,不得不依靠从其他国家进口大豆。大豆贸易已成为国际粮食市场风险向国内市场传导的重要途径。考虑到国内口粮生产能力已十分坚实,未来口粮消费仍将继续下降以及农业食品系统的主要压力将来自于向动物蛋白饮食过渡的影响,有必要进一步加快种植结构的调整,将耕地资源以及育种和农机技术研发资金适当向大豆产业倾斜,提高国产大豆产业竞争力。

  第二,制定临时性补贴和信贷计划,恢复农户和农业企业生产经营积极性。疫情防控期间,农产品滞销导致农户和企业收入下降,可能直接影响到未来一个时期内我国农产品稳定供应。此外,由于无法外出打工,农户非农业收入也会有所下滑,为农业生产经营筹集资金变得更困难。政府应当尽快出台救济计划,为农民和中小型农业企业提供关键支持,以维护我国食品供应链的完整性并确保所有人继续获得他们所需的粮食。政府制定临时性救济计划,可以通过三种机制实施:一是市场促进,即向产品价格和市场供应链受到疫情影响的农业生产者提供直接收入补贴;二是食品采购,即针对重要农产品进行政府采购,建立战略紧急储备;三是营销支持,例如,大力发展直播电商等新模式农产品网络营销,为农业经营主体提供电商培训、加工包装、物流仓储、网店运营、商标注册、营销推广、小额信贷等全流程服务。同时,政府应对农业企业进行资金和信贷支持,以避免其维持业务持续经营的财务枯竭,还可以通过减少或延迟税收和社会保险费来减轻农业企业的负担。

  第三,加强对粮食市场监测预警和信息通报,避免恐慌性购买和囤积。虽然疫情的迅速蔓延造成了许多不确定性,但全球粮食市场仍保持着良好的平衡,谷物库存充裕以及出口可用性足以满足预期的需求,据FAO提供的最新资料,世界谷物的库存消费比为30.7%,处于历史较高位置。尽管如此,各国人民仍对临时封锁对国内物流和国际贸易的影响日益感到担忧,恐慌性购买行为时常发生。我国部分重要农产品高度依赖进口,即使国内疫情限制性措施逐渐解除并且复工复产,这种恐慌情绪依旧容易向国内消费者传导。政府应切实做好国内外粮食价格、生产、消费、库存和贸易措施等信息的动态监测和通报,使生产者、消费者、贸易商和加工商能够理性判断,遏制粮食市场出现不必要的恐慌性购买和囤积行为。对于大豆等高度依赖进口的产品,应提前谋划,密切关注疫情对我国进口大豆的影响。强化监测预警,与主要出口国加强协调,力争把疫情对大豆供应链的影响降到最低。

  第四,加强与FAO、WTO等国际组织的立场沟通和合作,遏制农业贸易限制措施再次抬头。2007-2008年全球粮食价格危机的应对经验证明,出口国为增加国内粮食供应而限制出口,可能导致世界粮食市场出现严重混乱,进而引发价格飙升和波动加剧。在越南和哈萨克斯坦等宣布为确保新冠肺炎疫情封锁期间本国粮食供应而实现出口限制措施不久之后,FAO、WTO和世界卫生组织(WHO)就发出联合声明强调此类措施对全球粮食安全的破坏性后果,必须加以遏制,同时呼吁各国确保将制止新冠肺炎疫情大流行的措施对全球贸易和粮食安全的负面影响降至最低。我国政府应该继续加强与上述国际组织的密切沟通和合作,坚持全球市场开放和自由贸易原则,本着保障世界各国人民粮食安全和营养的坚定立场,反对任何以邻为壑、破坏全球粮食供应链的单边贸易限制措施,避免粮食供求失衡加剧全球饥饿和营养不良。

  第五,加快推进农业对外合作,完善农业全球化战略布局。立足于人多地少水缺的基本国情,中国利用国际市场和资源调剂和补充国内粮食供给具有必然性。新冠肺炎疫情大流行再次验证了世界粮食贸易体系的波动性、风险性和不确定性。我国需要坚定利用两种资源、两种市场保障粮食安全的战略方针。一方面,要加大对发展中国家的农业技术援助和资金援助。鉴于全球粮食市场是一个整体,中国对世界任何国家提高粮食产量的贡献都将降低价格,稳定市场,从而帮助自身进口,即使这些农产品没有返销回国。另一方面,鼓励企业在农业资源丰富、基础条件较好的国家实施从种植、加工、仓储、运输到营销的全产业链布局,只有在全球粮食供应网络中掌握主动权,才能有效防范和控制贸易对粮食安全产生的风险。

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